Contencioso do IBS e o Espírito Santo: eficiência A+ em risco?

A reforma tributária sobre o consumo foi constitucionalizada pela EC 132/23 e teve sua regulamentação material promovida pela LC 214/24, responsável por disciplinar a incidência, a não cumulatividade, a base de cálculo, os regimes específicos e a operacionalização do IBS e da CBS. Por sua vez, o PL complementar 108/24, em vias de aprovação, desempenha papel igualmente sensível ao estruturar o CGIBS - Comitê Gestor do IBS e desenhar o novo processo administrativo tributário correlato. É justamente nesse plano institucional e procedimental que residem riscos relevantes para Estados com elevado grau de maturidade administrativa, como o Espírito Santo, cujos efeitos tendem a recair diretamente sobre contribuintes, empresas e investidores.

O Espírito Santo construiu, ao longo dos últimos anos, um ativo institucional de alto valor econômico: uma administração tributária reconhecida nacionalmente pela eficiência, previsibilidade e solidez fiscal, refletida reiteradamente na nota máxima atribuída pelo Tesouro Nacional. Esse desempenho não é apenas um indicador técnico de boa governança, mas um fator concreto de competitividade econômica, pois se traduz em menor tempo de resposta aos contribuintes, maior estabilidade decisória e redução de custos indiretos associados ao contencioso administrativo. A eficiência da SEFAZ/ES integra o ambiente de negócios capixaba e influencia decisões de investimento, expansão e alocação de capital.

O PLP 108/24, ao centralizar no Comitê Gestor do IBS a condução do processo administrativo tributário, promove uma alteração estrutural relevante ao retirar dos Estados (inclusive daqueles com desempenho comprovadamente elevado) a competência para o julgamento administrativo em primeira instância. O novo modelo institui um contencioso nacional, com múltiplas instâncias e mecanismos próprios de uniformização jurisprudencial, sob a justificativa de assegurar coerência interpretativa e evitar assimetrias federativas. Contudo, ao menos no curto e médio prazo, a tendência é de aumento do tempo de tramitação dos processos e de elevação do grau de incerteza para os contribuintes.

A hipótese de prejuízo aos contribuintes capixabas é reforçada pelo fato de que o CGIBS é uma entidade recém-criada, sem histórico decisório, sem jurisprudência estabilizada e submetida a uma governança federativa complexa, marcada pela necessidade de conciliar interesses profundamente distintos entre Estados e municípios. A ausência de cultura institucional consolidada e a natural curva de aprendizagem do novo órgão tendem a impactar negativamente a eficiência do contencioso, sobretudo quando comparada a estruturas estaduais já maduras e testadas. Para empresas, isso se traduz em maior imobilização de capital, dificuldades no planejamento tributário e aumento do risco de judicialização.

Outro ponto sensível reside na centralização dos mecanismos de uniformização da jurisprudência administrativa do IBS. O modelo previsto no PLP 108/24 concentra essa função em instâncias nacionais, com acesso restrito a atores institucionais, limitando a participação direta dos contribuintes na formação da agenda de precedentes. Essa assimetria amplia a distância entre a realidade econômica local e a decisão administrativa, favorecendo interpretações padronizadas e menos sensíveis às especificidades regionais e setoriais. O contencioso tende a se tornar mais impessoal e menos responsivo às necessidades concretas da atividade econômica.

Forma-se, assim, um paradoxo institucional. A reforma corretamente busca uniformidade normativa para evitar a fragmentação que marcou o ICMS e o ISS, mas acaba confundindo uniformidade de regras com centralização operacional do contencioso. Uniformizar a legislação do IBS não exige suprimir arranjos locais eficientes. Ao contrário, um modelo institucional racional deveria preservar e incorporar boas práticas estaduais como referência de governança. Ao deslocar integralmente a competência decisória para o CGIBS, o PLP 108/24 corre o risco de nivelar por baixo a eficiência administrativa, fazendo com que Estados mais organizados suportem os custos de um sistema nacional ainda em consolidação.

Esse risco se agrava diante da diluição de responsabilidades. No modelo estadual, a accountability é clara e identificável. No desenho do Comitê Gestor, dotado de autonomia administrativa, orçamentária e financeira, mas com governança compartilhada, torna-se mais difícil atribuir responsabilidades por eventuais falhas de desempenho. Em um contencioso com responsabilidade difusa, a tendência é que gargalos se perpetuem, tendo o contribuinte como principal prejudicado.

A solução para esse problema não passa pela rejeição do modelo nacional do IBS, mas por sua calibragem institucional. É plenamente possível dissociar a uniformidade normativa da execução operacional do processo administrativo. O CGIBS pode estabelecer regras procedimentais nacionais, critérios decisórios vinculantes e mecanismos de auditoria e controle, ao mesmo tempo em que permite a delegação da primeira instância de julgamento a estruturas estaduais comprovadamente eficientes, como a SEFAZ do Espírito Santo. Essa solução preservaria a experiência local, reduziria o tempo de resposta aos contribuintes e manteria a coerência do sistema nacional.

A adoção de metas públicas de desempenho, com transparência quanto ao tempo médio de tramitação e à qualidade das decisões administrativas, transformaria a promessa de eficiência em compromisso mensurável. Além disso, a ampliação do acesso dos contribuintes aos mecanismos de uniformização jurisprudencial contribuiria para reduzir assimetrias e fortalecer a confiança no novo contencioso do IBS. Se a reforma tributária pretende ser um vetor de desenvolvimento econômico, precisa preservar ativos institucionais já consolidados. No caso do Espírito Santo, proteger a eficiência administrativa fiscal não é um interesse localista, mas uma exigência econômica racional, alinhada à segurança jurídica e à competitividade do ambiente de negócios.