Doação sumária de pescado apreendido: violação ao devido processo legal administrativo e prejuízos potenciais à indústria nacional

1. Introdução: o problema prático-jurídico

Em fiscalizações pesqueiras e ambientais, órgãos como Ibama e forças policiais frequentemente apreendem grandes volumes de pescado por suposta irregularidade de origem, de captura ou de transporte. Pelo caráter perecível do produto, não são raros os casos de doação sumária do pescado apreendido a entidades assistenciais, antes da conclusão do processo administrativo sancionador.

Essa prática, embora inspirada na finalidade pública de evitar desperdício e gerar benefício social imediato, tem suscitado controvérsias jurídicas relevantes: alegações de cerceamento de defesa, de ofensa ao devido processo legal (CF/88, art. 5º, LIV) e de prejuízos econômicos significativos a empresas regularmente estabelecidas, especialmente quando mais tarde se demonstra a licitude da atividade ou a inexistência de nexo entre a carga e a infração. Tais controvérsias já chegaram a Tribunais Regionais Federais, que discutem desde a legalidade da destinação antecipada até indenizações pelo valor econômico do bem indevidamente doado.

Este estudo examina fundamentos legais e regulamentares da apreensão e destinação do pescado, parâmetros de devido processo na via administrativa, jurisprudência selecionada e impactos econômicos, propondo boas práticas para compatibilizar tutela ambiental, segurança sanitária e segurança jurídica do setor produtivo.

2. Marco normativo: apreensão, perecibilidade e destinação

2.1. Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) – Art. 25

O art. 25 da norma em epígrafe estabelece, como regra geral, que, verificada a infração, serão apreendidos produtos e instrumentos, com lavratura de autos. Em relação a produtos perecíveis, como pescado, o § 3º autoriza a avaliação e doação a instituições com fins beneficentes (entre outras hipóteses de destinação), sinalizando preocupação com sanidade, risco de perda e interesse social. O dispositivo, porém, não dispensa o respeito ao devido processo e à completa instrução da infração administrativa na esfera ambiental.

 2.2. Regulamentos do Ibama: devida motivação e processo

A Instrução Normativa Ibama n. 10/2012 detalha a destinação de bens apreendidos e exige que o Termo de Doação justifique o “risco de perecimento que impliquem na impossibilidade de aguardar o julgamento do auto de infração para posterior destinação” (art. 42) — ou seja, a doação prévia ao trânsito em julgado não é automática; depende de motivação técnica consistente, com lastro sanitário e logístico, e vincula-se a um processo.

Já a Instrução Normativa Ibama n. 19/2014 (norma estruturante do processo sancionador ambiental) reforça que a apreensão “se aperfeiçoa” com o trânsito em julgado no âmbito do processo administrativo, assegurados contraditório e ampla defesa (art. 18). Em linguagem de processo, isso significa que os efeitos definitivos da apreensão — inclusive perda em favor da Administração — dependem do iter sancionatório regular. A destinação antecipada (doação ou inutilização) antes do término do procedimento reclama motivação reforçada e cautelas probatórias.

2.3. Normas setoriais de rastreabilidade

A política recente de rastreabilidade e prova de origem (por exemplo, a Portaria SAP/MAPA n. 656/2022) define regras e documentos para comprovação de legalidade do pescado em toda a cadeia (captura, transporte, armazenamento, beneficiamento, comercialização). Nas operações de fiscalização, falhas documentais podem levar à apreensão mesmo de produto lícito; por isso, a celeridade deve vir acompanhada de verificação robusta do vínculo entre a carga e a infração específica.

3. Devido processo legal administrativo e a “doação sumária”

3.1. A tensão normativa: perecibilidade × contraditório

O ordenamento reconhece a perecibilidade do pescado e, por consequência, autoriza excepcionalmente a destinação imediata (Lei 9.605/1998, art. 25, § 3º). Mas as normas procedimentais do próprio Ibama exigem lastro e motivação quando se antecipam os efeitos de uma apreensão ainda controvertida

— sob pena de ofensa ao devido processo. Em termos práticos: não basta invocar a perecibilidade em abstrato; é necessário demonstrar impossibilidade efetiva de manter cadeia de frio, risco sanitário concreto, falta de armazém adequado ou outra razão indispensável que impeça aguardar a decisão administrativa.

3.2. Fiel depositário e soluções menos gravosas

A jurisprudência e a prática administrativa têm admitido vias menos gravosas do que a doação sumária, como a nomeação do autuado como fiel depositário, mediante condições sanitárias e logísticas, até decisão administrativa ou judicial. Em março de 2025, o próprio Ibama noticiou caso em que, “em virtude de decisão da Justiça Federal”, 12 toneladas de pescado não foram sumariamente doadas; em vez disso, a empresa foi nomeada fiel depositária — solução que resguarda a prova, evita dano econômico potencialmente elevado e preserva o contraditório, sem prejuízo da tutela ambiental.

3.3. Consequências da destinação antecipada indevida

Quando a doação ou inutilização ocorre sem motivação adequada e antes da definição administrativa, abre-se espaço para indenizações ao interessado, com base em perda de patrimônio e lucro cessante (quando demonstrado), além da discussão sobre nulidade de atos por cerceamento de defesa. Em boletim de jurisprudência do TRF-5 (2013), a Corte enfrentou hipótese de pescado irregularmente apreendido e doado, apontando critérios de indenização pelo valor de avaliação ou, na falta, pelo valor de mercado da espécie na região — revelando que a doação sumária não é “neutra”: pode gerar passivo financeiro para a Administração.

4. Jurisprudência selecionada: doação ou inutilização e cerceamento de defesa

A jurisprudência federal tem registrado, em diferentes moldes, o embate entre destinação célere (por perecibilidade) e garantias processuais:

TRF-4 – há decisões que enfrentam alegações de ilegalidade de inutilização ou doação por “cerceamento de defesa ou inobservância do devido processo legal”, quando não demonstrado o impedimento real de aguardar decisão administrativa — sinalizando que a excepcionalidade da destinação sumária exige prova e motivação.

TRF-5 – admite, como visto, a indenização pelo valor do produto quando doado indevidamente, segundo avaliação do termo de apreensão ou preço de mercado (boletim de jurisprudência).

TRF-1 – peças processuais noticiam mandados de segurança contra doação imediata de cargas antes da conclusão do processo administrativo, com fundamento em art. 5º, LIV, CF (devido processo) e em dispositivos da Lei 9.605/1998 que não dispensam o iter procedimental para a perda definitiva. Embora sejam relatos e ementas em bases secundárias, revelam o padrão do contencioso atual.

Quando a captura é claramente ilícita (exemplo, época proibida, espécimes abaixo do tamanho), a repressão é firme no âmbito penal ou administrativo; o STJ rejeita bagatela com apreensão ínfima de lagosta abaixo do tamanho (AGRg no REsp). O que se discute aqui não é enfraquecer a tutela, mas a forma de destinação do bem antes do devido processo.

5. Devido processo legal administrativo: boa-fé, proporcionalidade e contraditório 

No âmbito dos atos da administração pública relativos ao setor pesqueiro (autorizações, licenças, sanções, fiscalização, concessões de uso de águas etc.), é imprescindível que o procedimento administrativo obedeça às garantias do devido processo legal. Acrescente-se o papel específico dos três princípios abaixo:

a) Princípio da boa-fé objetiva

A boa-fé objetiva incide nas relações entre a Administração e o administrado e exige lealdade, transparência e confiança legítima. No âmbito administrativo, impõe que a autoridade não atue de modo contraditório, surpreendente ou oportunista, de modo a frustrar expectativas legítimas. Por exemplo, o STJ já reconheceu que “os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium) (…) impedem que a Administração altere sua postura de modo inesperado e injustificado”.

No procedimento regulador – como outorga de uso de águas para aquicultura, licenciamento de embarcações para pesca, concessões, etc. – o administrado gera expectativas (por exemplo: obtenção de autorização, manutenção de condições de operação) e a Administração deve pautar-se por transparência, boa-fé no trato, não alterar regras ou requisitos sem aviso adequado ou retroagir requisitos de modo a impedir a defesa. A inobservância desse princípio contribui para a insegurança jurídica, desestímulo aos investimentos e para tratamento desigual entre operadores.

b) Princípio da proporcionalidade (ou razoabilidade)

A Administração direta ou indireta, ao praticar atos que restrinjam direitos ou impeçam o exercício de atividades econômicas, deve observar os requisitos da proporcionalidade: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito (balanceamento entre fim público e gravame ao particular). O STJ, em recente nota, afirma que “a discricionariedade administrativa não é imune ao controle judicial, especialmente diante da prática de atos que impliquem restrições a direitos dos administrados (…) cabendo à Justiça reapreciar os aspectos vinculados do ato administrativo (competência, forma e finalidade, além da razoabilidade e da proporcionalidade)”.

No setor do pescado, por exemplo, caso a autoridade aplique sanção ou restrição de autorização para aquicultura ou pesca artesanal, sem análise adequada da gravidade, da proporcionalidade entre objetivo da norma e o impacto sobre o operador, esse ato pode ser considerado nulo ou passível de revisão. A exigência de lisura no procedimento significa que não basta apenas o “fim público”, mas também que o meio seja o menos gravoso possível e que se observe o equilíbrio entre interesse público e privado.

c) Princípio do contraditório e da ampla defesa

 No procedimento administrativo que afete direitos ou liberdades — inclusive atividades econômicas —, é essencial que o particular tenha oportunidade de manifestar-se previamente, conhecer os fundamentos que levaram à decisão e ter acesso à pauta interrogatória ou defesa antes da imposição de sanção ou da restrição de direitos. O STJ já enfatizou que a motivação do ato administrativo “deve ser anterior ou concomitante à sua prática”.

Em procedimentos sancionadores ou de revogação de autorizações no setor da pesca ou aquicultura, isso significa que o agente regulado deve ter ciência clara dos fatos imputados, prazo razoável para defesa, possibilidade de vista dos autos e ampla possibilidade de recorrer. A falha nessa fase compromete o próprio ato administrativo e pode gerar nulidade ou obrigação de indenizar.

d) Interligação entre os princípios e observância do devido processo legal

É importante frisar que os três princípios se articulam: uma exigência de procedimento regular (contraditório e ampla defesa) gera expectativa legítima (boa-fé) e a avaliação criteriosa de sanções ou restrições (proporcionalidade) protege tanto o interesse público como os direitos dos particulares. Em especial no setor regulado, como pesca e aquicultura, em que decisões podem gerar efeitos econômicos relevantes, a falha em observá-los mina a legitimidade do ato e do próprio ambiente regulatório.

e) Jurisprudência recente do STJ relevante acerca do devido processo administrativo

No Informativo 844 (mar/2025), o STJ considerou que a extinção de execução ex officio em razão de prescrição intercorrente respeitou os princípios da boa-fé processual e da segurança jurídica, além de evidenciar a necessidade de deslinde pontual de controvérsias mesmo na esfera administrativa posterior à execução.

Embora o foco não seja especificamente pesca, o precedente reforça que o STJ exige observância de princípios correlatos (boa-fé, segurança jurídica, razoável duração) nos processos estatais.

Ainda, em matéria administrativa, o STJ reconheceu que “a motivação deve preceder ou acompanhar o ato” e que o controle da Administração não está imune à análise da razoabilidade e proporcionalidade.

Esses precedentes mostram que, mesmo em regime de discricionariedade, a Administração deve cumprir o devido processo legal e seus corolários. Em se tratando do setor pesqueiro, a mesma lógica se aplica à outorga de licenças, concessões ou imposição de restrições.

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