A impossibilidade de emenda parlamentar compensar renúncia de receita

Introdução

A consolidação das emendas parlamentares impositivas no âmbito municipal, especialmente após as ECs 86/15, 100/19 e 126/22, representou uma transformação significativa na dinâmica orçamentária dos municípios brasileiros. Ao permitir que os vereadores destinem parcela da RCL - Receita Corrente Líquida a obras, projetos e entidades, o instituto conferiu ao Poder Legislativo municipal um papel ativo na definição da despesa pública, antes prerrogativa quase exclusiva do Executivo.

Paralelamente, a LC 101/2000 (LRF - lei de responsabilidade fiscal) impõe, em seu art. 14, rigorosos requisitos para a concessão ou ampliação de benefícios tributários que impliquem renúncia de receita. Dentre esses requisitos, destaca-se a obrigatoriedade de demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA, ou, alternativamente, a apresentação de medidas de compensação por meio de majoração ou criação de tributos.

O presente artigo surge da constatação de que, na prática municipal, tem-se observado uma tendência preocupante: a tentativa de utilizar as emendas impositivas de vereadores como mecanismo apto a “compensar” renúncias fiscais concedidas pelo município, como se a alocação de despesa pudesse substituir a recomposição de receita. Trata-se de uma confusão conceitual com graves implicações jurídicas, orçamentárias e de responsabilização fiscal.

As emendas impositivas no âmbito municipal: Natureza e contornos jurídicos

As emendas impositivas municipais encontram fundamento no modelo instituído pela EC 86/15, que inaugurou o orçamento impositivo no plano federal. A partir desse marco, diversos municípios passaram a incorporar o instituto em suas leis orgânicas, conferindo aos vereadores a prerrogativa de direcionar recursos orçamentários a finalidades específicas.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.301.031/RS, de relatoria do Mministro Edson Fachin, conferiu segurança jurídica ao instituto ao decidir que os vereadores podem realizar emendas de bancada sobre o orçamento municipal, desde que a lei orgânica assim preveja, aplicando-se o princípio da simetria.

As emendas impositivas municipais, em regra, dividem-se em duas categorias: as individuais, propostas por cada vereador e limitadas a 2% da RCL (após a EC 126/22), e as de bancada, limitadas a 1% da RCL. Em ambos os casos, ao menos metade dos recursos deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde, sendo vedada a utilização para custeio de pessoal e encargos sociais.

O traço essencial que define a natureza jurídica da emenda impositiva é a sua função: trata-se de instrumento de alocação de despesa. O vereador não cria receita nova ao apresentar uma emenda; ele redistribui, dentro do orçamento já existente, recursos que pertencem ao município. Como bem observa a doutrina, ao emendar a proposta orçamentária, o vereador muito raramente propõe aumento de receita, restando-lhe apenas a redução de outras dotações para viabilizar suas indicações.

O art. 14 da lrf e o regime jurídico da renúncia fiscal municipal

O art. 14 da LC 101/2000 constitui norma de observância obrigatória para todos os entes federativos, incluindo os municípios. Estabelece que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de: (i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; e (ii) atendimento à lei de diretrizes orçamentárias.

Ademais, o dispositivo exige o cumprimento de ao menos uma de duas condições alternativas:

a) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO (art. 14, I); ou

b) adoção de medidas de compensação, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição (art. 14, II).

O § 1º do art. 14 define o escopo da renúncia: compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

No âmbito municipal, a renúncia de receita tributária mais frequente envolve benefícios concedidos sobre IPTU, ISS e taxas municipais, seja para atração de empreendimentos, políticas de desenvolvimento econômico local ou programas sociais.

A incompatibilidade estrutural entre os dois institutos

A tese central deste artigo reside na demonstração de que a emenda impositiva municipal e a medida de compensação de renúncia fiscal são institutos de natureza jurídica distinta, com finalidades inconciliáveis. Essa incompatibilidade se manifesta em ao menos quatro dimensões.

Incompatibilidade de natureza: despesa versus receita

A emenda impositiva opera no lado da despesa pública. O vereador indica onde os recursos já existentes serão aplicados. Não há, em momento algum, geração de receita nova. A compensação exigida pelo art. 14, II, da LRF, ao contrário, atua exclusivamente no lado da receita: exige-se a criação de novo tributo ou a majoração de tributo existente. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional já se manifestou de modo expresso que a medida de compensação deve ser, necessariamente, gerada pelo aumento de valor de um tributo existente ou pela criação de novo tributo.

A confusão entre os dois planos – receita e despesa – revela um equívoco de direito financeiro que nenhuma interpretação teleológica poderia sanar, uma vez que a literalidade do art. 14 não deixa margem para interpretações elásticas ou criativas.

O efeito circular sobre a Receita Corrente Líquida

A base de cálculo das emendas impositivas municipais é a Receita Corrente Líquida do exercício anterior. Ao conceder benefício tributário que reduza a arrecadação, o município contrai a própria RCL, diminuindo, por consequência, o montante disponível para as emendas impositivas nos exercícios seguintes.

Cria-se, assim, um efeito circular perverso: a renúncia fiscal encolhe a base sobre a qual as emendas se calculam, tornando matematicamente impossível que uma compense a outra. Se o município renuncia a R$ 1 milhão em IPTU, a RCL se reduz nesse montante e, consequentemente, o teto global das emendas impositivas (2% da RCL) também diminui. O instrumento que supostamente “compensaria” a perda é, ele próprio, diminuído pela perda.

A vinculação finalística das emendas

As emendas impositivas municipais possuem destinação vinculada. Ao menos 50% devem ser direcionados a ações e serviços públicos de saúde, e o restante se destina predominantemente a despesas de capital e investimentos. Essa vinculação finalística é incompatível com a lógica de recomposição de receita corrente exigida pelo art. 14 da LRF.

A compensação fiscal visa restabelecer o equilíbrio das finanças públicas como um todo, sem vinculação a setores específicos. A receita recomposta ingressa nos cofres municipais de forma genérica, podendo ser aplicada em qualquer despesa legítima. A emenda impositiva, ao contrário, já nasce comprometida com destinações predeterminadas, não podendo cumprir o papel de restauração do equilíbrio orçamentário geral.

A ausência de incremento patrimonial

A medida de compensação, na acepção da LRF, deve produzir incremento real de receita. Trata-se de fazer ingressar nos cofres públicos recursos que antes não existiam, de modo a neutralizar a perda decorrente da renúncia. A emenda impositiva, porém, não incrementa o patrimônio público: ela apenas redistribui internamente recursos já existentes. Não há criação de riqueza nova, apenas realocação da existente.

Aceitar que uma realocação interna de despesa equivale a um incremento de receita seria subverter a lógica do sistema de responsabilidade fiscal, que se fundamenta no equilíbrio entre receitas e despesas, e não na mera redistribuição destas.

Riscos jurídicos da confusão entre os institutos

A tentativa de utilizar emendas impositivas como sucedâneo das medidas de compensação previstas no art. 14 da LRF gera riscos jurídicos em múltiplas frentes.

Em primeiro lugar, a inconstitucionalidade da lei concessiva do benefício tributário. A jurisprudência estadual tem reiteradamente afirmado que a validade da lei que importa renúncia de receita está condicionada à verificação dos requisitos do art. 14 da LRF. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de medidas compensatórias adequadas implica violação à Constituição Federal, cujo fundamento de validade decorre do capítulo II do Título VI (art. 1º da LRF).

Em segundo lugar, o parecer desfavorável dos Tribunais de Contas. Os órgãos de controle externo vêm acompanhando com rigor a execução das emendas impositivas e a observância da LRF pelos municípios. O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, já comunicou expressamente às Prefeituras e Câmaras Municipais a necessidade de observância dos cuidados nos processos de planejamento, indicação, execução e monitoramento das emendas parlamentares individuais impositivas, exigindo alinhamento com PPA, LDO e LOA, respeito ao teto da RCL e transparência na divulgação dos dados.

Em terceiro lugar, a responsabilização pessoal do gestor. O prefeito que aceitar a tese de que emendas impositivas substituem a compensação fiscal está sujeito a parecer desfavorável do Tribunal de Contas, com todas as consequências deletérias que isso acarreta, incluindo a inelegibilidade prevista na lei da ficha limpa (LC 135/10). Os Tribunais de Contas emitem parecer desfavorável contra o prefeito que desrespeita normas constitucionais ou delas derivadas, tratando-se de entendimento consolidado.

Em quarto lugar, a própria ineficácia do benefício tributário. O § 2º do art. 14 da LRF é explícito: se o ato de concessão ou ampliação do incentivo decorrer da condição prevista no inciso II (compensação), o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas compensatórias. Se a “compensação” apresentada for uma emenda impositiva, instrumento juridicamente inapto para tal finalidade, a conclusão é que a condição jamais foi implementada e, portanto, o benefício sequer entrou em vigor validamente.

A hipótese legítima de diálogo entre os institutos

A análise empreendida não significa que os dois institutos sejam absolutamente incomunicáveis. Existe um cenário legítimo em que emendas impositivas e políticas de renúncia fiscal podem dialogar, desde que cada um cumpra sua função própria.

Suponha-se que o município conceda isenção de IPTU para atrair um empreendimento industrial, cumprindo devidamente o art. 14 da LRF, seja por inclusão na LOA com demonstração de neutralidade fiscal (inciso I), seja por majoração de outro tributo (inciso II). O bairro em que o empreendimento se instala demandará investimentos em infraestrutura, saneamento e vias públicas. Nesse contexto, o vereador pode legitimamente utilizar sua emenda impositiva para direcionar recursos a essas demandas complementares.

Nessa hipótese, a emenda não compensa a renúncia fiscal; ela complementa a política pública que a renúncia buscou viabilizar. A compensação legal está na majoração do ISS (por exemplo); a emenda é instrumento de gestão territorial e social. Cada instituto opera na sua esfera própria, de forma articulada, porém sem sobreposição de funções.

Essa articulação é, inclusive, desejável do ponto de vista da gestão pública eficiente. O vereador, por sua proximidade com a comunidade, pode identificar as demandas concretas geradas pelo empreendimento beneficiado e direcionar recursos via emenda impositiva para atendê-las. Trata-se de uma função de articulação política, não de compensação jurídico-fiscal.

Conclusão

A emenda impositiva municipal do vereador não constitui, sob o prisma da lei de responsabilidade fiscal, instrumento juridicamente hábil para compensar renúncia de receita tributária. Os dois institutos operam em dimensões distintas e inconciliáveis do direito financeiro: um aloca despesa, o outro exige recomposição de receita.

A incompatibilidade se manifesta em quatro planos: (i) a natureza jurídica distinta (despesa versus receita); (ii) o efeito circular sobre a RCL; (iii) a vinculação finalística das emendas; e (iv) a ausência de incremento patrimonial. A confusão entre os dois mecanismos expõe o município a riscos graves: inconstitucionalidade da lei concessiva do benefício, parecer desfavorável dos Tribunais de Contas, responsabilização pessoal do gestor e ineficácia do próprio benefício concedido.

O diálogo legítimo entre emendas impositivas e políticas de renúncia fiscal existe, porém, apenas no plano do planejamento complementar, quando a compensação é feita pela via própria (majoração tributária ou inclusão na LOA) e a emenda funciona como ferramenta de gestão territorial e social. Cada instrumento deve permanecer fiel à sua essência normativa.

Aos municípios que pretendam conciliar políticas de incentivo fiscal com a atuação legislativa de seus vereadores, o caminho é o respeito estrito à legalidade: cumpra-se o art. 14 da LRF por seus meios próprios e utilize-se a emenda impositiva para o que ela foi concebida: a destinação de recursos às demandas da comunidade, não a maquiagem de déficits de arrecadação.