Direitos fundamentais municipais

Existem direitos fundamentais municipais? Podem os municípios ampliar o catálogo de direitos fundamentais previsto na Constituição Federal de 1988? Em outras palavras, há espaço normativo para que, no exercício de sua autonomia constitucional, inovem na proteção e na densificação desses direitos?

A pergunta pode, à primeira vista, soar estranha. Estamos historicamente habituados a pensar os direitos fundamentais como matéria tratada pela União. Essa percepção, contudo, não é inteiramente fortuita. Ela decorre, em grande medida, da própria formação do federalismo brasileiro.

Diferentemente do modelo norte-americano, estruturado a partir de um movimento centrípeto, no qual unidades políticas previamente autônomas e com constituições estaduais preexistentes se agregaram para formar a federação, o federalismo brasileiro emergiu de um processo centrífugo, decorrente da fragmentação de um Estado unitário, o que historicamente produziu uma tradição institucional marcada por acentuada centralização do poder político.

Não surpreende, portanto, que o debate acerca da produção normativa subnacional em matéria de direitos fundamentais ainda desperte algum "estranhamento".

Este texto não pretende oferecer respostas definitivas sobre as várias nuances que a temática envolve. Trata-se, antes, de reflexões iniciais e inquietações teóricas que decorrem das pesquisas que venho desenvolvendo no campo do federalismo brasileiro, particularmente a partir das provocações intelectuais e dos estudos do professor Marcelo Labanca Corrêa de Araújo, que têm contribuído significativamente para ampliar o debate sobre constitucionalismo subnacional e direitos fundamentais.

A Constituição Federal de 1988 inaugura um novo paradigma no constitucionalismo brasileiro. Logo em seu art. 1º estabelece que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados, municípios e Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito.

Não se trata de uma escolha meramente retórica do Constituinte. Ao reconhecer os municípios como entes integrantes da federação, a Constituição lhes confere autonomia política, administrativa e legislativa, materializada nas dimensões clássicas da auto-organização, do autogoverno e da autoadministração (arts. 18, 29 e 30).

Essa opção constitucional possui profundo significado institucional. O município deixa de ser apenas uma instância administrativa e passa a ocupar posição estruturante na arquitetura federativa brasileira, afirmando-se como verdadeiro ente político.

Paralelamente, a Constituição de 1988 atribui centralidade inequívoca aos direitos fundamentais. Como destaca Ingo Wolfgang Sarlet:

"[...] o Constituinte deixou transparecer de forma clara e inequívoca a sua intenção de outorgar aos princípios fundamentais a qualidade de normas embasadoras e informativas de toda ordem constitucional, inclusive (e especialmente) das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais, que igualmente integram (juntamente com os princípios fundamentais) aquilo que se pode, e neste ponto parece haver consenso – denominar de núcleo essencial da nossa Constituição formal e material".¹

Nesse cenário, a promoção e a proteção dos direitos fundamentais não constituem tarefa exclusiva da União. Ao contrário, trata-se de missão compartilhada por todos os entes federativos.

Como ressalta Gustavo Ferreira Santos, uma das transformações mais relevantes nos estudos contemporâneos sobre o federalismo foi justamente o deslocamento do foco das análises institucionais para a efetivação dos direitos fundamentais:

"É de se festejar a viragem que, nos últimos anos, os estudos sobre o Estado federal fizeram em direção aos direitos fundamentais. Tradicionalmente, a ênfase nos estudos federais era — e ainda continua, em grande medida — em torno dos desenhos e do funcionamento das instituições. Mesmo sendo boa parte da atividade dos entes subnacionais direcionada à concretização de direitos, essa peculiaridade era pouco destacada".²

Durante muito tempo, os estudos federativos concentraram-se na arquitetura das competências e na distribuição formal do poder. Hoje se reconhece que grande parte da atuação dos entes subnacionais se dirige precisamente à concretização desses direitos.

Essa inflexão metodológica revela que a análise do federalismo não pode permanecer restrita à repartição abstrata de competências, mas deve ser orientada pela finalidade constitucional de concretização dos direitos fundamentais. É nesse horizonte teórico que se insere este texto.

Se os direitos fundamentais constituem o núcleo estruturante da Constituição, e se os entes federativos são igualmente responsáveis pela efetivação dos objetivos da República, entre eles a construção de uma sociedade livre, justa e solidária e a promoção do bem de todos (art. 3º), parece inevitável reconhecer que a atuação normativa dos entes subnacionais também pode desempenhar papel relevante na densificação desses direitos.

Nesse ponto, a literatura dedicada ao constitucionalismo subnacional tem produzido reflexões particularmente instigantes. Marcelo Labanca Corrêa de Araújo e Emílio Peluso Neder Meyer destacam:

"Se o constitucionalismo sugere que as bases da organização política sejam estabelecidas em uma constituição e que, por sua vez, terá ao menos dois pontos focais, a estruturação de poderes e a consagração de direitos fundamentais, então o constitucionalismo subnacional pode ser analisado a partir dessas preocupações aplicáveis ao âmbito das entidades subnacionais".³

Isso significa reconhecer que o catálogo de direitos fundamentais previsto na Constituição Federal não deve ser compreendido como um limite máximo de proteção, mas sim como um piso normativo mínimo. A própria cláusula de abertura material prevista no art. 5º, §2º, da Constituição corrobora essa compreensão.

Em outras palavras: a Constituição estabelece um patamar mínimo de direitos que deve ser respeitado por todos os entes federativos. Nada impede, contudo, que a legislação produzida em níveis subnacionais densifique ou amplie a proteção desses direitos, desde que observados os limites da própria ordem constitucional.

Essa percepção dialoga diretamente com o princípio da subsidiariedade, frequentemente invocado na teoria do federalismo. Segundo esse princípio, as decisões públicas devem ser tomadas no nível institucional mais próximo possível dos cidadãos, cabendo ao ente central atuar apenas quando a esfera local se revelar incapaz de enfrentar adequadamente determinado problema.

Gabriel Azevedo e Onofre Alves Batista Júnior afirmam:

"A lição permanece atual: onde o poder se afasta demais da vida cotidiana, a democracia perde calor. É nas pequenas decisões — o traçado de uma rua, o funcionamento de uma escola, o uso de um rio — que se mede a saúde de um regime político. Por isso o princípio de subsidiariedade, consagrado dois séculos depois nas Constituições europeias e no direito internacional, deriva diretamente dessa intuição tocquevilliana: tudo o que puder ser decidido localmente deve sê-lo, e a autoridade central só deve intervir de modo subsidiário, quando a instância inferior não tiver mais meios para agir."⁴

José Alfredo de Oliveira Baracho observa que o poder estatal não deve estruturar-se a partir de uma base unitária e homogênea, mas sim a partir do equilíbrio entre as diversas forças sociais que compõem a comunidade política. Como destaca o autor, "o poder do Estado não deve estar assentado em base unitária e homogênea, mas no equilíbrio plural das forças que compõem a sociedade (...)".⁵

Sob essa perspectiva, o federalismo apresenta-se como mecanismo institucional de acomodação da diversidade social, permitindo a coexistência de múltiplos centros de decisão dentro da mesma ordem constitucional. A descentralização do poder político, ao reconhecer diferentes níveis de governo dotados de autonomia, amplia os espaços de participação democrática e aproxima a produção normativa das realidades concretas da vida social, favorecendo a formulação de respostas institucionais mais sensíveis às especificidades locais.

É nos municípios que grande parte das políticas públicas relacionadas à concretização de direitos fundamentais se materializa: educação básica, atenção primária à saúde, assistência social, planejamento urbano, mobilidade, habitação e proteção ambiental. A proximidade entre governo local e realidade social concreta confere ao município condições privilegiadas para identificar demandas sociais e estruturar respostas normativas mais sensíveis às necessidades da população.

Nesse sentido, a atuação normativa municipal pode representar não apenas um desdobramento natural da autonomia federativa, mas também um mecanismo de aprofundamento democrático e de densificação da proteção dos direitos fundamentais.

Evidentemente, essa atuação local encontra limites claros. A produção normativa municipal em matéria de direitos fundamentais não pode contrariar o texto constitucional, tampouco implicar redução do nível de proteção já assegurado pela Constituição ou comprometer a unidade da Federação.

Nesse ponto, é preciso recordar que o federalismo se estrutura justamente a partir da relação permanente entre unidade e diversidade. O pacto federativo não elimina as diferenças existentes no interior do Estado, mas procura organizá-las juridicamente por meio da distribuição de competências e da autonomia dos entes federativos.

A organização federativa pressupõe, portanto, a coexistência entre a integridade da ordem constitucional e a existência de espaços legítimos de diferenciação normativa capazes de acomodar peculiaridades regionais e locais. A tensão entre unidade e diversidade constitui, nesse sentido, uma característica inerente ao próprio federalismo.

A definição do que deve permanecer uniforme em todo o território nacional e daquilo que pode admitir diferenciações no âmbito dos entes subnacionais exige uma análise sensível às circunstâncias concretas, orientada pela finalidade maior do constitucionalismo: a máxima realização dos direitos fundamentais.

Dentro desses limites, sustenta-se que a Constituição de 1988 admite, e até estimule, uma atuação mais criativa e protetiva dos entes subnacionais na densificação normativa dos direitos fundamentais.

A federação pode funcionar, assim, como verdadeiro espaço institucional de experimentação democrática, no qual diferentes experiências normativas coexistem e contribuem para o aprimoramento do sistema constitucional.

Se a Constituição de 1988 reconheceu os municípios como entes integrantes da federação, dotados de autonomia política, administrativa e legislativa, e se atribuiu aos direitos fundamentais a posição de núcleo estruturante da ordem constitucional, parece inevitável reconhecer que a proteção desses direitos não pode permanecer restrita à esfera da União.

Ao contrário, a efetivação das promessas constitucionais exige a atuação coordenada de todos os níveis federativos.

Nesse cenário, a atuação normativa municipal se revela não apenas como instrumento de implementação de direitos, mas também como espaço legítimo de densificação, experimentação institucional e ampliação da proteção jurídica da dignidade humana.

Pensar os municípios também como espaços de afirmação e expansão dos direitos fundamentais pode representar um dos caminhos mais promissores para o aprofundamento da própria democracia federativa que a Constituição de 1988 pretendeu construir.

Nesse contexto, a questão que se coloca talvez já não seja apenas saber se existem direitos fundamentais municipais. Consideradas as premissas do federalismo cooperativo brasileiro, essa parece ser uma realidade constitucional cada vez mais evidente.

A pergunta que se apresenta mais instigante passa a ser outra: quais são os limites, as possibilidades e, sobretudo, os critérios que delimitam a atuação normativa dos municípios na proteção e na densificação dos direitos fundamentais no constitucionalismo brasileiro contemporâneo?

________

1 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na constituição federal de 1988. 5 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 63.

2 SANTOS, Gustavo Ferreira. O município e direitos fundamentais: uma pauta para pesquisa. In: SGARBOSSA, Luis Fernando; ARAÚJO, Marcelo Labanca Corrêa (orgs.). Direitos fundamentais estaduais e constitucionalismo subnacional. Recife: Editora Publius, 2022, p. 435.

3 ARAÚJO, Marcelo Labanca Corrêa de; MEYER, Emílio Peluso Neder. Direitos fundamentais no Brasil: um debate necessário. In: SGARBOSSA, Luis Fernando; ARAÚJO, Marcelo Labanca Corrêa (orgs.). Direitos fundamentais estaduais e constitucionalismo subnacional. Recife: Editora Publius, 2022. p. 417.

4 AZEVEDO, Gabriel; BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Federalismo. Letramento: Belo Horizonte, 2025, p. 15.

5 BARACHO, J. A. de O. (1995). O princípio de subsidiariedade: conceito e revolução. Revista De Direito Administrativo, 200, p. 24. https://doi.org/10.12660/rda.v200.1995.46525.