Lei de memória democrática: Competência recursal

1. Regime jurídico dos pedidos de nacionalidade ao amparo da lei de memória democrática

A "ley de memoria democrática"¹ foi aprovada pela Espanha em 2022 com o objetivo de consolidar políticas públicas de memória histórica, reconhecimento institucional e reparação às vítimas da Guerra Civil espanhola e da ditadura franquista.

No campo da nacionalidade, a norma introduziu mecanismos extraordinários de aquisição da cidadania espanhola, especialmente por meio da "Disposición adicional octava", que permitiu a determinados descendentes de espanhóis optar pela nacionalidade espanhola quando verificados os requisitos estabelecidos pela legislação.

Os pedidos foram processados perante os consulados espanhóis situados no exterior, responsáveis pela recepção da documentação, pela instrução do expediente administrativo e pela prolação da decisão administrativa inicial. O prazo originalmente estabelecido para a apresentação das solicitações foi de dois anos, posteriormente prorrogado até o dia 22 de outubro de 2025.

2. Volume de pedidos e repercussões administrativas

A “ley de memoria democrática” gerou um volume sem precedentes de solicitações de nacionalidade espanhola em todo o mundo. Países latino-americanos, que historicamente receberam importantes fluxos migratórios provenientes da Espanha, concentraram grande parte dessas demandas.

De acordo com reportagem publicada pelo jornal “El País”², mais de um milhão de descendentes de espanhóis apresentaram pedidos de nacionalidade ao abrigo da lei, enquanto cerca de 1,3 milhão de pessoas ainda aguardavam o agendamento consular para formalizar suas solicitações.

No Brasil, dados divulgados pelo portal “InfoMoney”³ indicam que o Consulado-Geral da Espanha em São Paulo concentrou o maior número de solicitações no país, tendo registrado aproximadamente 55 mil pedidos de nacionalidade.

Encerrada a vigência da "ley de memoria democrática", observa-se o aumento de decisões administrativas denegatórias, frequentemente relacionadas a dificuldades probatórias quanto à ascendência espanhola ou à existência de inconsistências documentais nos registros civis apresentados pelos interessados.

3. Sistema recursal no direito administrativo espanhol

As decisões administrativas proferidas no âmbito dos procedimentos de nacionalidade submetem-se ao regime geral do direito administrativo espanhol.

Em caso de indeferimento do pedido, o interessado pode interpor “recurso de reposición”, previsto no art. 123 da ley 39/15, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas⁴, dirigido à própria autoridade administrativa que proferiu a decisão impugnada. Trata-se de recurso administrativo de natureza potestativa, cujo objetivo é permitir a revisão interna do ato administrativo pela própria Administração; mas o interessado pode optar por impugnar diretamente o ato administrativo perante o Poder Judiciário.

A impugnação judicial ocorre por meio do “recurso contencioso-administrativo”, previsto no artículo 78.2 da ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa⁵, que estabelece a competência dos tribunais espanhóis para o controle de legalidade dos atos praticados pela Administração Pública.

4. Natureza jurídica dos atos consulares e competência recursal

Os consulados espanhóis constituem órgãos periféricos da Administração Geral do Estado e integram a estrutura administrativa externa do Estado espanhol, estando subordinados ao “Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación”. Ainda que exerçam suas atividades em território estrangeiro, tais órgãos permanecem plenamente inseridos na organização administrativa do Estado espanhol.

Do ponto de vista jurídico-administrativo, os atos praticados por autoridades consulares no âmbito de procedimentos relativos à nacionalidade possuem natureza de atos administrativos da Administração Geral do Estado, submetidos ao regime jurídico do direito administrativo espanhol.

A análise da natureza jurídica desses atos deve também considerar o regime internacional aplicável às relações consulares. A atividade consular é disciplinada pela "Convenção de Viena sobre Relações Consulares"⁶, que estabelece o quadro jurídico internacional das funções consulares. O art. 5 da Convenção define as funções exercidas pelos consulados, incluindo a proteção dos interesses do Estado acreditado e de seus nacionais, bem como o exercício de determinadas funções administrativas e registrais.

Com efeito, as autoridades consulares podem desempenhar atividades relacionadas a registros civis e à nacionalidade, atuando como representantes administrativos do Estado acreditado. Ainda que tais funções sejam exercidas fisicamente no território do Estado receptor, como no Brasil, elas não implicam submissão das decisões administrativas consulares à jurisdição do Estado onde se encontram os consulados.

Em consequência, tais atos submetem-se ao regime recursal previsto na legislação administrativa espanhola e ao controle jurisdicional exercido pelos tribunais da jurisdição contencioso-administrativa espanhola.

De um lado o mencionado “recurso de reposición” pode ser apresentado no prazo de um mês, sem necessidade de advogado, perante o próprio consulado responsável pela decisão administrativa, já o “recurso contencioso-administrativo” deve ser apresentado no prazo de dois meses perante a “Audiencia Nacional”, na Espanha, sendo obrigatória a representação do recorrente por “Letrado” (advogado) e “Procurador de los Tribunales” (procurador).

Conclusão

A “ley de memoria democrática" representou uma das mais relevantes iniciativas legislativas recentes da Espanha no âmbito das políticas públicas de memória histórica e reparação institucional. Ao instituir mecanismos extraordinários de acesso à nacionalidade espanhola para determinados descendentes de emigrantes, a norma ampliou significativamente o alcance das políticas de reconhecimento histórico e produziu expressivo impacto administrativo na rede consular espanhola no exterior.

O elevado número de pedidos apresentados perante os consulados espanhóis, especialmente em países da América Latina e, de forma significativa, no Brasil, gerou um volume considerável de procedimentos administrativos e, consequentemente, um aumento das decisões denegatórias relacionadas sobretudo a dificuldades probatórias quanto à ascendência espanhola ou à regularidade da documentação civil apresentada pelos interessados.

A análise do regime jurídico aplicável a esses procedimentos demonstra que os atos praticados pelas autoridades consulares no âmbito da tramitação dos pedidos de nacionalidade possuem natureza de atos administrativos da Administração Geral do Estado espanhol. Embora materialmente praticados em território estrangeiro, tais atos permanecem juridicamente integrados ao ordenamento administrativo espanhol, uma vez que os consulados atuam como órgãos periféricos da administração estatal, vinculados ao “Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación”.

Em consequência, o controle de legalidade dessas decisões submete-se ao regime recursal previsto no direito administrativo espanhol e à jurisdição contencioso-administrativa daquele Estado.

Os interessados dispõem, portanto, da possibilidade de interpor “recurso de reposición” perante a própria autoridade consular responsável pela decisão, e/ou de promover diretamente a impugnação judicial por meio do “recurso contencioso-administrativo” perante a “Audiencia Nacional”, na Espanha. A escolha dessas vias processuais dependerá da estratégia jurídica adotada pelo interessado e das circunstâncias específicas de cada caso concreto, sempre observadas as regras procedimentais estabelecidas pela legislação espanhola. Nesse contexto, a correta compreensão da natureza jurídica dos atos consulares e das vias recursais disponíveis revela-se particularmente relevante para os milhares de requerentes que formularam pedidos de nacionalidade ao abrigo da “lei de memória democrática”. A definição precisa da competência administrativa e jurisdicional aplicável contribui para a adequada tutela dos direitos dos interessados e para a efetividade do controle de legalidade dos atos administrativos denegatórios no âmbito do ordenamento jurídico espanhol.

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1 ESPANHA. Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática. Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2022-17099. Acesso em: 14 mar. 2026.

2 EL PAÍS. Más de un millón de descendientes de españoles han pedido la nacionalidad por la Ley de Memoria Democrática. Disponível em: https://elpais.com/expres/2025-12-01/mas-de-un-millon-de-descendientes-de-espanoles-han-pedido-la-nacionalidad-por-la-ley-de-memoria-democratica.html. Acesso em: 14 mar. 2026.

3 INFOMONEY. Espanha encerrará “Lei dos Netos” em 22 de outubro e restringirá acesso à cidadania. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/mundo/espanha-encerrara-lei-dos-netos-em-22-de-outubro-e-restringira-acesso-a-cidadania/. Acesso em: 14 mar. 2026.

4 ESPANHA. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565. Acesso em: 14 mar. 2026.

5 ESPANHA. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Disponível em: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718. Acesso em: 14 mar. 2026.

6 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Convención de Viena Sobre Relaciones Consulares. Disponível em: https://www.oas.org/legal/spanish/documentos/convvienaconsulares.htm. Acesso em: 14 mar. 2026.