Ensaio sobre a justificação administrativa de ofício

Introdução

O CNIS - Cadastro Nacional de Informações Sociais representa um dos pilares da Previdência Social brasileira, servindo como a principal fonte de dados para a comprovação de filiação, tempo de contribuição e salários que fundamentam a concessão de benefícios.

A legislação previdenciária, notadamente o Regulamento da Previdência Social e as normas internas do INSS - Instituto Nacional do Seguro Social, confere a este cadastro uma presunção de veracidade.

Contudo, a realidade dos segurados frequentemente revela um cenário de informações divergentes, extemporâneas ou ausentes, transferindo ao requerente o ônus de uma complexa comprovação.

Nesse contexto, emerge a questão central deste ensaio: a possibilidade e, mais do que isso, a obrigatoriedade de o INSS promover, de ofício, a JA - Justificação Administrativa como meio de sanar as lacunas do CNIS.

Argumenta-se que tal iniciativa não é mera faculdade da autarquia, mas uma decorrência direta de seu dever de instrução processual, conforme estabelecido pela lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

O valor orobatório do CNIS e o ônus do segurado

A portaria DIRBEN/INSS 993, de 28 de março de 2022, em seu art. 62, estabelece de forma clara a força probatória dos dados constantes do CNIS:

Art. 62. Os dados constantes do CNIS relativos a atividade, vínculos, remunerações e contribuições valem, a qualquer tempo, como prova de filiação à Previdência Social, tempo de contribuição e salários de contribuição.

Essa disposição consagra a presunção juris tantum (relativa) de veracidade das informações registradas. No entanto, a mesma norma, em seu § 1º, impõe ao segurado a responsabilidade de corrigir eventuais falhas: “Cabe ao requerente comprovar os dados divergentes, extemporâneos ou não constantes no CNIS sempre que o INSS emitir a respectiva carta de exigência” .

Essa dinâmica, embora processualmente lógica, pode criar barreiras significativas ao exercício de direitos, especialmente para segurados com menor grau de instrução ou acesso a recursos, que enfrentam dificuldades em reunir a documentação necessária para retificar o cadastro.

O dever de impulso oficial e a instrução processual

Contrapondo-se a uma visão puramente passiva da Administração, a lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que estabelece as normas básicas sobre o processo administrativo federal, consagra o princípio do impulso oficial. O art. 29, caput, é taxativo ao determinar a postura proativa do órgão processante:

Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias.

Este dispositivo legal afasta a concepção de que a Administração deve aguardar inertemente a iniciativa do interessado. Pelo contrário, impõe-lhe o dever de buscar ativamente a verdade material, reunindo os elementos necessários para uma decisão justa e fundamentada. Esse princípio é reforçado pelo inciso XVI do art. 4º da portaria DIRBEN/INSS 993/22, que elenca a “impulsão, de ofício, do Processo Administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados” como um dos preceitos a serem observados.

A justificação administrativa como diligência cabível de ofício

É na intersecção entre o ônus probatório do segurado e o dever de instrução do INSS que a Justificação Administrativa se revela um instrumento crucial. O § 2º do art. 62 da portaria DIRBEN/INSS 993/22 abre o caminho para a atuação de ofício da autarquia ao prever que, na insuficiência dos documentos, mas havendo um início de prova material, o INSS poderá realizar diligências, entre as quais se encontra, explicitamente, a “Justificação Administrativa” (inciso III).

A IN PRES/INSS 128, de 28 de março de 2022, detalha o procedimento da JA, definindo-a como o “meio utilizado para suprir a falta ou insuficiência de documento ou para produzir prova de fato ou circunstância de interesse dos beneficiários, perante o INSS, por meio da oitiva de testemunhas” (Art. 567) [3].

A interpretação sistemática das normas aponta para uma conclusão inequívoca. Se a lei geral do processo administrativo (lei 9.784/1999) impõe o dever de instrução de ofício, e a norma específica do INSS (portaria 993/22) elenca a JA como uma das diligências possíveis quando há início de prova material, a palavra “poderá” no § 2º do art. 62 deve ser interpretada não como uma mera faculdade, mas como um poder-dever. Diante de um início de prova material que suscite dúvidas ou seja insuficiente para formar convicção, a autarquia tem a obrigação de, por iniciativa própria, convocar o procedimento da Justificação Administrativa para ouvir testemunhas e elucidar os fatos, garantindo a busca pela verdade real e o cumprimento do seu papel social.

FUNDAMENTO NORMATIVO	DISPOSITIVO CHAVE	IMPLICAÇÃO PARA A JA DE OFÍCIO
Lei nº 9.784/1999	Art. 29, caput	Estabelece o dever geral da Administração de instruir o processo de ofício.
Portaria DIRBEN/INSS nº 993/2022	Art. 4º, XVI	Reafirma o princípio da impulsão de ofício no âmbito do processo previdenciário.
Portaria DIRBEN/INSS nº 993/2022	Art. 62, § 2º, III	Lista a Justificação Administrativa como uma diligência cabível a ser realizada pelo INSS.
IN PRES/INSS nº 128/2022	Art. 567	Define a JA como procedimento para suprir a falta de documentos por meio de testemunhas.

Conclusão

A análise integrada da legislação aplicável demonstra que a Justificação Administrativa de ofício é um instrumento legalmente previsto e processualmente adequado para a correta instrução dos processos previdenciários. A postura proativa do INSS na utilização deste mecanismo não representa uma liberalidade, mas sim o cumprimento de um dever legal imposto pelo princípio do impulso oficial, que visa à busca da verdade material e à efetivação do direito fundamental à Previdência Social.

Ao encontrar um início de prova material que, por si só, não é suficiente para a comprovação do direito, cabe à autarquia, em vez de simplesmente indeferir o pleito ou transferir todo o fardo probatório ao segurado, utilizar as ferramentas que a própria norma lhe faculta, como a Justificação Administrativa. Tal conduta não apenas confere maior celeridade e eficiência ao processo administrativo, mas também fortalece a segurança jurídica, reduz a litigiosidade e, fundamentalmente, materializa o dever do Estado de garantir a proteção social a quem de direito.

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Referências

BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm.

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Instrução Normativa PRES/INSS nº 128, de 28 de março de 2022. Disciplina as regras, procedimentos e rotinas necessárias à efetiva aplicação das normas de direito previdenciário. Disponível em: https://portalin.inss.gov.br/in

INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Portaria DIRBEN/INSS nº 993, de 28 de março de 2022. Aprova as Normas Procedimentais em Matéria de Benefícios, disciplinando a aplicação prática do Processo Administrativo Previdenciário no âmbito do INSS. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-dirben/inss-n-993-de-28-de-marco-de-2022-389275162