Territórios pesqueiros e a constituição das águas

Os povos das águas não pleiteiam concessões administrativas. Reivindicam o reconhecimento de um direito originário, inscrito na memória, no corpo e no território.

No início de 2026, uma decisão administrativa aparentemente discreta produziu uma inflexão relevante no direito fundiário brasileiro: O reconhecimento, pelo Estado, de territórios tradicionais pesqueiros no âmbito do PNRA - Programa Nacional de Reforma Agrária, por meio dos PAEs - Projetos de Assentamento Agroextrativistas.

A medida ultrapassa a esfera da política pública setorial. Ela reposiciona o território como categoria constitucional de proteção, deslocando a reforma agrária da lógica produtivista clássica para o reconhecimento jurídico de modos de vida historicamente invisibilizados.

Território, uso tradicional e densidade constitucional

O enquadramento dos territórios pesqueiros no PNRA rompe com a concepção patrimonialista que separa terra, mar e cultura. O território deixa de ser visto como base física de exploração econômica e passa a ser compreendido como espaço de reprodução social, cultural, ambiental e política.

Essa leitura encontra respaldo direto na Constituição de 1988. Os arts. 215 e 216 protegem os direitos culturais e os bens imateriais; o art. 225 impõe ao Estado o dever de tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado; e o paradigma do art. 231 consolida uma chave hermenêutica decisiva: O direito ao território decorre do uso tradicional, e não do título formal.

A esse bloco soma-se a convenção 169 da OIT, incorporada ao ordenamento com status supralegal, que impõe o reconhecimento das formas próprias de organização social e territorial dos povos tradicionais, bem como a consulta prévia, livre e informada sempre que medidas administrativas ou empreendimentos afetarem seus modos de vida.

Racismo ambiental e a produção institucional do dano

O reconhecimento dos PAEs pesqueiros emerge em um cenário marcado por conflitos estruturais: Privatização de praias, cercamentos ilegais, licenciamento ambiental fragmentado, pressão imobiliária e grandes empreendimentos costeiros que deslocam comunidades inteiras sem qualquer reparação adequada.

Não se trata de um fenômeno acidental, mas de um padrão reiterado de distribuição desigual dos riscos ambientais, típico do que a doutrina já identifica como racismo ambiental: Danos concentrados sobre populações tradicionais, negras e empobrecidas, em nome de projetos econômicos incompatíveis com a Constituição.

Ao reconhecer juridicamente esses territórios, o Estado afirma - ainda que tardiamente - que não se trata de áreas disponíveis ao mercado, mas de territórios de direitos, dotados de proteção constitucional reforçada.

Consulta prévia como condição de validade do licenciamento

Um dos efeitos jurídicos mais relevantes desse reconhecimento é a requalificação da consulta prévia. A partir do marco dos PAEs, empreendimentos como eólicas offshore, portos, dragagens ou condomínios costeiros passam a depender, para sua validade constitucional, do cumprimento efetivo da consulta prevista na convenção 169.

Consulta não é formalidade procedimental. É condição de legitimidade do ato administrativo. Sem consulta adequada, não há licenciamento ambiental válido.

Essa compreensão dialoga com a jurisprudência recente do STF, que tem reiterado que omissões normativas não suspendem a eficácia de direitos fundamentais, especialmente quando envolvem povos e comunidades tradicionais, impondo parâmetros provisórios de proteção mesmo na ausência de regulamentação legislativa específica.

Tutela judicial e litigância estrutural

Do ponto de vista da atuação jurídica, o reconhecimento dos territórios pesqueiros amplia o campo da tutela jurisdicional qualificada, viabilizando:

• Tutelas inibitórias contra cercamentos, guaritas e restrições de acesso;
• Anulação de licenças ambientais concedidas sem consulta prévia ou sem avaliação sociocultural adequada;
• Ações estruturais por racismo ambiental, com recomposição de ecossistemas, desocupação de áreas irregularmente apropriadas e regularização territorial integral.

Relatórios técnicos de conflitos, mapas de uso tradicional e portarias administrativas passam a compor um bloco probatório robusto, apto a sustentar decisões judiciais de alcance estrutural.

Reforma agrária das águas: Dever constitucional

A chamada reforma agrária das águas supera a falsa dicotomia entre terra produtiva e mar como espaço neutro. Ela afirma que uso tradicional, transmissão de saberes, segurança alimentar e governança comunitária são categorias jurídicas - e não meros dados antropológicos.

Regularizar esses territórios não é política compensatória. É dever constitucional do estado, direito humano das comunidades e condição mínima de reparação frente a violações históricas.

Sem território, não há pesca.

Sem pesca, não há cultura.

Sem cultura, não há povo das águas.

E onde o povo não é reconhecido, a Constituição segue sendo descumprida.