Publicidade de alimentos, saúde pública e o papel constitucional da Anvisa

O ministro Cristiano Zanin, relator da ADin 7.788 no STF, prorrogou por mais sessenta dias a suspensão da tramitação do processo, designando nova audiência de conciliação para o dia 11/5. A ação foi proposta pela Abert - Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão contra as resoluções RDC 24/10, que disciplina a publicidade de alimentos com baixo valor nutricional, e a RDC 96/08, referente à propaganda de medicamentos. A entidade sustenta que as normas impõem restrições que somente poderiam ser estabelecidas por lei formal, além de alegar que as medidas afrontariam a liberdade econômica.

O debate é relevante. Mas as premissas da ação merecem ser questionadas.

A norma informa. Não proíbe

O ponto de partida da controvérsia precisa ser bem compreendido: A RDC 24/10 não veda a comercialização de nenhum alimento, tampouco interfere em formulações ou composições de produtos. Seu alcance é outro, e muito mais preciso. O que a resolução faz é transferir para o espaço publicitário aquilo que o consumidor já encontra estampado nas prateleiras dos supermercados - a advertência sobre os riscos decorrentes do consumo excessivo de produtos com elevado teor de açúcar, gordura saturada, gordura trans e sódio. Em outras palavras, a norma não cria uma nova realidade para o consumidor: Apenas garante que a informação existente o alcance também no momento em que ele está sendo persuadido a comprar.

Não se trata de contrapropaganda. Trata-se de adequação informacional. A Anvisa não pretende desconstruir a mensagem publicitária do anunciante, mas assegurar que a ela se some o dado de saúde pública que a ciência já consolidou e que o próprio Estado já exige nos rótulos. Proibir essa exigência seria, paradoxalmente, criar uma hierarquia de espaços: o espaço da embalagem informa, mas o espaço da publicidade - aquele com maior poder de penetração e sedução - estaria blindado contra qualquer obrigação de transparência.

Regulação de interesse público não é inimiga do mercado

Há um argumento econômico frequentemente mobilizado pelos que se opõem à norma: O custo para a indústria seria elevado e a regulação ameaçaria setores produtivos. A comparação histórica, contudo, desfaz essa narrativa. Assim como ocorreu com o tabaco e, posteriormente, com o álcool, a regulação publicitária não destruiu os respectivos setores - reorganizou-os, corrigiu excessos e redistribuiu responsabilidades. O setor de bebidas alcoólicas e o tabagístico seguem existindo, produzindo e empregando. O que mudou foi a relação desses setores com o consumidor e com a sociedade.

No caso dos alimentos ultraprocessados, os custos de adaptação publicitária são irrisórios quando colocados em perspectiva com o peso que as doenças crônicas não transmissíveis impõem ao orçamento público. Doenças cardiovasculares, diabetes, obesidade e cânceres associados à alimentação inadequada respondem por parcela expressiva da mortalidade brasileira e consomem volumes crescentes de recursos do SUS. A regulação, aqui, não é um entrave à economia - é uma forma de internalizar externalidades que hoje são socializadas, transferindo para toda a população o custo das escolhas alimentares induzidas por campanhas publicitárias massivas e sem contrapeso informacional.

A legitimidade constitucional e regulatória da Anvisa

A Abert sustenta que a Anvisa extrapolou sua competência regulatória ao editar a RDC 24/10. A tese merece análise cuidadosa. A agência foi criada pela lei 9.782/99, que lhe atribui, expressamente, a incumbência de regulamentar, controlar e fiscalizar produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública, bem como de controlar e acompanhar, sob o prisma da legislação sanitária, a propaganda e a publicidade de produtos submetidos ao regime de vigilância sanitária. A norma também encontra respaldo nos art. 6º e 196 da Constituição Federal, que consagram o direito à saúde como dever do Estado, e no decreto-lei 986/69, recepcionado pela ordem constitucional vigente.

O STF, em outras ocasiões, já firmou que a liberdade de iniciativa econômica não é absoluta e não impede que o Estado estabeleça condições e limites ao exercício de atividades privadas para compatibilizá-las com direitos fundamentais, como a proteção da saúde e o direito à informação - conforme reconhecido na ADIn 4.874, que tratou do controle do tabaco.

A RDC 24/10 é, sob esse prisma, medida proporcional, necessária e constitucionalmente respaldada. Ela reequilibra, no âmbito da comunicação comercial, uma relação estruturalmente assimétrica entre corporações com capacidade de investimento publicitário massivo e consumidores - muitas vezes vulneráveis - que decidem o que colocar na mesa com base, em larga medida, no que a publicidade lhes apresenta como desejável.

Vulnerabilidade, analfabetismo funcional e o direito à informação real

A discussão sobre a validade da norma não pode ignorar o perfil real da população brasileira. Estima-se que quatro em cada dez brasileiros sejam analfabetos funcionais - pessoas que enfrentam dificuldade até mesmo para compreender textos básicos do cotidiano. Para esse contingente, a embalagem do produto, com seus nutrientes listados em tabelas técnicas, tem alcance limitado. A publicidade, com sua linguagem acessível, seus apelos emocionais e sua capacidade de penetração, é o principal canal de formação de percepção de valor sobre os alimentos.

Negar validade à RDC 24/10 é, na prática, privar esse grupo de brasileiros de um instrumento essencial de acesso à informação qualificada no momento preciso da formação do desejo de consumo. A norma não opera sobre o rótulo - ela opera sobre o imaginário. E é justamente aí, no campo da persuasão publicitária, que reside o maior poder de influência sobre a decisão de compra.

Saúde planetária e transição alimentar

A relevância da norma vai além das fronteiras do direito sanitário. O Brasil atravessa uma profunda transição alimentar: O consumo de alimentos in natura e minimamente processados tem cedido espaço, de forma acelerada, aos ultraprocessados - produtos industrialmente formulados com alta densidade calórica, baixo valor nutricional e elevada palatabilidade artificial. Esse fenômeno não é neutro do ponto de vista ambiental.

A publicidade agressiva e contínua de ultraprocessados contribui para o enfraquecimento da diversidade alimentar regional, fragiliza o comércio local e de produtos da agricultura familiar, e reduz a oferta efetiva de escolhas saudáveis no cotidiano da população. O conceito de saúde planetária estabelece exatamente essa conexão: Os sistemas alimentares têm impacto direto sobre a crise climática, e a predominância dos ultraprocessados - com suas cadeias produtivas longas, embalagens descartáveis e culturas de monocultura intensiva - é parte do problema. Regulá-los, inclusive em sua comunicação ao mercado, é, portanto, também uma resposta à emergência ambiental.

A norma como instrumento de cidadania

A RDC 24/10 representa um pilar essencial para a proteção da saúde pública brasileira e um instrumento concreto de defesa do consumidor. Ela não proíbe - informa. Não censura - equilibra. Não restringe a liberdade econômica - a compatibiliza com direitos fundamentais. A ciência reconhece a importância do CDC e toda a arquitetura normativa consumerista no combate à prevalência da obesidade em adultos - que dobrou entre 2011 e 2021. Diante desse dado, tolerar que o espaço publicitário permaneça como zona de liberdade absoluta para a promoção de produtos que a própria ciência vincula ao adoecimento da população seria uma contradição insustentável com os valores constitucionais que o Estado brasileiro afirma defender.

"Mora na filosofia": A regulação da publicidade de alimentos ultraprocessados não silencia ninguém. Pelo contrário: Ela amplia vozes. As vozes que a publicidade massiva tende a suprimir - a do nutricionista, a do guia alimentar, a da ciência - encontram, por meio da norma regulatória, algum eco no espaço da comunicação comercial. A RDC 24/10 existe para que a publicidade comunique também aquilo que preferiria calar, pois, como dizia Candeia, guardião e símbolo da consciência popular: "Mudo é quem só se comunica com palavras."