O superendividamento sob a ótica do direito comparado

Quem nunca ouviu a famosa e popular frase “não existe almoço grátis” (There's No Such Thing as a Free Lunch)? O economista norte-americano e prêmio Nobel Milton Friedman a popularizou e a transformou em um lema econômico para explicar custos de oportunidade. 

Talvez seja uma das metáforas - eu, que amo metáforas, digo - mais claras no contexto da interpretação semântica. Tudo tem um custo, ou, como também dizemos, um preço. Mesmo que algo pareça gratuito, alguém (ou o ambiente) pagou por isso, direta ou indiretamente. 

É a partir dessa premissa que dou início a este artigo de opinião sobre o tema do superendividamento.

Vivemos num tempo em que a tutela do consumidor endividado é, com justiça, preocupação central. Reconhecer responsabilidades individuais não impede entender que choques econômicos e práticas predatórias exigem resposta coletiva. O problema surge quando a proteção deixa de ser reparação social e vira subsídio implícito ao inadimplemento - com efeitos perversos sobre credores, tomadores de crédito e a economia. Algo que tenha conceituado em diversos dos mesmos artigos, conexos, como “justiça sentimental”.

A reflexão normativa sobre esse dilema pode ser enriquecida por três grandes pensadores. Friedrich A. Hayek adverte sobre consequências não intencionais de intervenções bem-intencionadas: políticas que visam corrigir injustiças, se mal calibradas, podem gerar distorções sistêmicas e perdas de coordenação econômica - uma analogia útil para o protencionismo que, ao “puxar o volante” em favor do devedor sem considerar efeitos agregados, torna o sistema de crédito menos confiável. John Rawls, por sua vez, oferece o paradigma da justiça como equidade: políticas de proteção ao superendividado devem ser desenhadas segundo princípios que seriam aceitos por agentes sob o véu da ignorância, o que exige equilíbrio entre proteção do vulnerável e manutenção das instituições que permitem a cooperação econômica.

Amartya Sen ressalta que a política pública deve ampliar capacidades reais: proteger legalmente o devedor sem oferecer meios para sua recuperação econômica e social (emprego, formação, inclusão financeira responsável) é insuficiente, pois não amplia as liberdades substantivas necessárias para que ele efetivamente melhore sua situação.

O contraste entre Portugal e Brasil ilustra a questão prática. O sistema português combina prevenção e negociação com controle judicial estrito: Regimes como o PARI/PERSI (Decreto-Lei 227/12), o SISPACSE (Decreto-Lei 105/20) e iniciativas como a Rede de Apoio ao Cliente Bancário priorizam mediação, planos pluricredores e renegociação coordenada antes da judicialização. No plano judicial, o CIRE - Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (Decreto-Lei 53/04, com posteriores alterações) disciplina mecanismos como o processo de regularização do endividamento e a exoneração do passivo remanescente, condicionando-os à prova rigorosa de boa-fé, transparência e cooperação do devedor. A exoneração é benefício excecional, recusada diante de condutas dolosas, gastos supérfluos ou ocultação de bens.

O desenho português produz dois resultados práticos: (i) incentiva resolução extrajudicial e responsabilização prévia do devedor; (ii) reserva ao Judiciário papel corretivo, com elevado escrutínio para evitar fraudes e abuso do instituto do perdão. Em outras palavras, proteger sem esvaziar a confiança dos credores. Eis o ponto.

No Brasil, avanços legislativos - nomeadamente a lei do Superendividamento e a alteração do CDC pela lei 14.181/21 - ampliaram mecanismos de proteção: Mediação, renegociação e critérios de vulnerabilidade. Objetivos legítimos, obviamente. Contudo, a aplicação tem revelado um viés protetivo que, em muitos casos, converte o Judiciário em gestão massiva de contratos bancários, com suspensão da exigibilidade ou imposição de planos sem contrapartidas rigorosas. Esse “protecionismo” gera litigiosidade crescente, massiva, incerteza jurídica e custos reais ao sistema financeiro. Um terreno muito fértil para o aumento exponencial das ações oportunistas que asfixiam o Judiciário e promovem danos colaterais em diversos setores da sociedade.

A lembrança do Chief Justice John Roberts, ao julgar National Federation of Independent Business v. Sebelius (2012), de que juízes devem interpretar e não formular políticas públicas, é relevante aqui: Quando o Judiciário assume ritmo e alcance de políticas econômicas - decidindo, de fato, sobre equilíbrio entre proteção social e sustentabilidade do crédito - ele ultrapassa o papel de intérprete e passa a ocupar um espaço institucional que deveria ser preenchido por escolhas democráticas e técnicas. Isso não implica desproteção dos vulneráveis, mas sublinha a necessidade de soluções legislativas e administrativas calibradas, cabendo ao Judiciário um papel corretivo e restrito, preservador da legitimidade e da previsibilidade do sistema.

As consequências são claras. Primeiro, a sobrecarga judicial: conflitos que poderiam ser resolvidos por negociação inundam tribunais, atrasando soluções urgentes. Segundo, insegurança para instituições de crédito: o aumento do risco jurídico traduz-se em spread maior, juros elevados e exigência de garantias mais rígidas. Terceiro, impacto macroeconômico: crédito mais caro reduz inclusão financeira, consumo e investimento, afetando micro e pequenas empresas e as famílias mais vulneráveis.

Aponto, aqui, muito substancialmente, algumas das consequências sociais:

Exclusão e vulnerabilidade: Crédito mais caro e restrito empurra parcela da população para fontes informais e predatórias, aprofundando a pobreza. 

Prejuízo às camadas frágeis: famílias de baixa renda, microempreendedores e trabalhadores informais sofrem primeiro com a retração do crédito. O tamanho do risco de um calote dita as regras de mercado, tornando o dinheiro muito caro. Incentivo à moral hazard: ausência de critérios claros sobre boa-fé e sanções estimula comportamentos oportunistas.

Fragilização da proteção pública: Maior litigiosidade consome recursos e reduz espaço para políticas preventivas (educação financeira, programas sociais). 

Um pouco das consequências econômicas:

Aumento do custo do crédito: Incerteza jurídica e maior risco de perda elevam spreads e juros, repassando custo ao consumidor. 

Redução da inclusão financeira: Critérios mais severos e custos maiores excluem potenciais tomadores, reduzindo consumo e investimento. 

Retração do crescimento: Menor acesso ao crédito freia demanda agregada e afeta emprego, sobretudo em setores dependentes do consumo.

- Risco sistêmico e pressão fiscal: Renegociações mal estruturadas e inadimplência crescente oneram provisões bancárias e, em cenários extremos, podem exigir intervenção pública.

O diagnóstico, portanto, não implica abandonar a proteção do vulnerável, mas calibrá-la segundo princípios normativos e operacionais: a preocupação de Hayek com efeitos sistêmicos, a exigência rawlsiana de equidade institucional e a ênfase de Sen em ampliar capacidades reais convergem para uma agenda prática.

Propostas de aperfeiçoamento (agenda pragmática)

- Priorizar canais extrajudiciais multilaterais (PARI/PERSI, SISPACSE) e consolidar renegociações multilaterais obrigatórias antes da judicialização; 

- Uniformizar critérios objetivos para aferição de boa-fé e má-fé; condicionar benefícios à comprovação de esforços de recuperação pelo devedor (busca ativa de emprego, reestruturação de receitas);

- Prever sanções proporcionais para condutas fraudulentas; 

- Implementar perícias econômicas simplificadas e prazos para renegociação multilateral; 

- Estruturar planos escalonados com contrapartidas claras, preservando o mínimo existencial; 

- Ampliar programas de educação financeira e políticas que aumentem capacidades (formação, acesso a serviços de apoio ao trabalho), em linha com a visão de Sen.

Medidas pragmáticas - prazos para renegociação multilateral, perícias econômicas simplificadas, planos escalonados com contrapartidas claras e aperfeiçoamento da mediação - podem conciliar equidade e disciplina. As regras devem preservar o mínimo existencial sem transformar a exoneração em regra de fácil obtenção.

O direito de proteger vulneráveis não pode desacreditar o crédito como instrumento de inclusão. Nem a disciplina contratual pode ser tão rígida a ponto de ignorar necessidades sociais excepcionais. O desafio é um regime que combine dignidade humana, responsabilização e sustentabilidade do sistema financeiro - um equilíbrio que Rawls exigiria em termos de justiça, Hayek advertiria quanto aos limites das intervenções indiscriminadas e Sen reforçaria na necessidade de ampliar capacidades reais.

Se o Brasil não recalibrar essa resposta, verá o crédito tornar-se mais caro e restrito - prejudicando, ironicamente, os cidadãos que se pretende proteger. Proteger não é absolver: é articular prevenção, assistência e responsabilização para que o custo da proteção não recaia injustamente sobre toda a coletividade. Só assim teremos um sistema justo, sustentável e verdadeiramente inclusivo.

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Fontes de consulta:

Legislação portuguesa

Decreto-Lei n.º 227/2012, de 25 de outubro — Regimes PARI/PERSI. Diário da República. 

Decreto-Lei n.º 105/2020, de 27 de novembro — SISPACSE. Diário da República. 

Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março — Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), com posteriores alterações. Diário da República. 

Banco de Portugal — materiais sobre a Rede de Apoio ao Cliente Bancário e prevenção do sobreendividamento (relatórios e guias).

Legislação e documentos brasileiros

Lei n.º 14.181/2021 — Altera o Código de Defesa do Consumidor e regula o superendividamento. Diário Oficial da União. 

Lei n.º 8.078/1990 — Código de Defesa do Consumidor. Diário Oficial da União. 

Banco Central do Brasil — relatórios sobre estabilidade financeira, spreads bancários e inclusão financeira.

Relatórios e organismos internacionais

OECD — estudos sobre proteção ao consumidor financeiro, inclusão e literacia financeira. 

World Bank — estudos sobre acesso ao crédito e insolvência do consumidor.

Organizações e entidades técnicas

IDEC (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor) — estudos e pareceres sobre superendividamento e Lei 14.181/2021. 

DECO (Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor) — materiais sobre sobreendividamento em Portugal. 

Centros de estudos e tribunais portugueses — jurisprudência e orientações sobre exoneração do passivo e aplicação do CIRE.

Obras citadas:

Hayek, F. A. The Road to Serfdom. London: Routledge, 1944. 

Rawls, J. A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1971. 

Sen, A. Development as Freedom. New York: Oxford University Press, 1999.