ANPD: Primeiras impressões sobre a nova agência reguladora

Quando da MP 869/18, a lei 13.709/18 (LGPD - Lei Geral de Proteção de Dados) estabelecia que a ANPD - Autoridade Nacional de Proteção de Dados era um órgão da administração pública federal, integrante da presidência da República (art. 55-A).

Na redação conferida pela lei 13.853/19, a ANPD já foi conceituada como o órgão da administração pública responsável por zelar, implementar e fiscalizar o cumprimento da lei 13.709/18 (art. 5º, XIX).

À época da MP 1.124/22 e da lei 14.460/22, a LGPD categorizava a ANPD como uma autarquia de natureza especial, dotada de autonomia técnica e decisória, com patrimônio próprio e com sede e foro no Distrito Federal (art. 55-A).

Após a conversão da MP 1.317/25, a lei 15.352/26 alterou a lei 13.709/18 para conferir personalidade jurídica ao outrora órgão despersonalizado, passando a conceituá-lo como uma entidade da administração pública responsável por zelar, implementar e fiscalizar o cumprimento da LGPD (art. 5º, XIX).

A transformação da ANPD em agência reguladora decorreu, em grande medida, das novas atribuições que lhe foram conferidas pelo ECA Digital - Estatuto Digital da Criança e do Adolescente, instituído pela lei 15.211/25. O decreto 12.622/25 designou a ANPD como autoridade administrativa autônoma responsável por proteger os direitos de crianças e adolescentes no ambiente digital, o que ampliou de forma significativa o seu papel institucional e demandou uma estrutura regulatória mais robusta.

Dando sequência às alterações trazidas pela lei 15.352/26, o art. 55-A da LGPD passou a prever a criação da Agência Nacional de Proteção de Dados, autarquia de natureza especial vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, dotada de autonomia funcional, técnica, decisória, administrativa e financeira, com patrimônio próprio e com sede e foro no Distrito Federal, nos termos da lei 13.848/19.

Além da mudança de natureza jurídica, a lei 15.352/26 também criou a Carreira de Regulação e Fiscalização de Proteção de Dados, com 200 (duzentas) vagas de Especialista em Regulação de Proteção de Dados, a serem preenchidas por concurso público. A lei ainda previu a criação de um órgão de auditoria interna, quatro cargos em comissão e quatorze funções comissionadas, medidas que reforçam a capacidade técnica e operacional da agência.

Como se vê, a ANPD teve a sua natureza jurídica modificada para aumentar sua autonomia, passando de órgão sem personalidade jurídica para “autarquia de natureza especial, dotada de autonomia técnica e decisória” e agora, em razão da remissão que a lei 15.352/26 faz à lei 13.848/19, para uma agência reguladora.

Passando a ANPD a ser uma agência reguladora, a sua natureza especial será caracterizada “pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação” (art. 3º da lei 13.848/19)^{1, 2, 3}.

Apesar do incremento de autonomia, a ANPD, agora como agência reguladora, se submeterá aos mesmos parâmetros do processo decisório da Aneel, ANP, Anatel, Anvisa, ANS, ANA, Antaq, ANTT, Ancine, Anac e ANM de modo que ela deverá: (i) observar, em suas atividades, a devida adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquela necessária ao atendimento do interesse público e (ii) indicar os pressupostos de fato e de direito que determinarem suas decisões, inclusive a respeito da edição ou não de atos normativos.

Nos termos da LGPD, os regulamentos e as normas editados pela ANPD devem ser precedidos de consulta e audiência públicas, bem como de análises de impacto regulatório (art. 55-J, § 2º). Com a transformação em agência reguladora, essa exigência fica reforçada com a necessidade de observar o disposto no art. 6º da lei 13.848/19. O referido dispositivo preconiza que a adoção e as propostas de alteração de atos normativos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados serão, nos termos do decreto 10.411/20, precedidas da realização de AIR - Análise de Impacto Regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo.

Nesta nova condição de agência reguladora, a ANPD deverá atuar em estreita cooperação com os órgãos de defesa da concorrência, monitorando e acompanhando as práticas de mercado dos agentes dos setores regulados e poderá editar atos normativos em conjunto com outras agências reguladoras dispondo sobre matéria cuja disciplina envolva agentes econômicos sujeitos a mais de uma regulação setorial (arts. 25, 26 e 29 da lei 13.848/19).

No exercício de suas atribuições, e em articulação com o SNDC - Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e com o órgão de defesa do consumidor do Ministério da Justiça e Segurança Pública, agora também incumbe à ANPD, tal como às demais agências reguladoras, zelar pelo cumprimento da legislação de defesa do consumidor, monitorando e acompanhando as práticas de mercado dos agentes do setor regulado (art. 31 da lei 13.848/19).

Como agência reguladora, a ANPD fica ainda autorizada a celebrar, com força de título executivo extrajudicial, termo de ajustamento de conduta com pessoas físicas ou jurídicas sujeitas a sua competência regulatória (art. 32 da lei 13.848/19).

Nesta breve análise panorâmica dos efeitos da lei 15.352/26 e sobretudo da lei 13.848/19 na ANPD, nos parece lícito concluir que as mudanças são no mínimo bem-vindas para ao menos tentar garantir uma estabilidade no regime jurídico da organização administrativa da agora agência reguladora que, como visto, passou não só por diversas mudanças estruturais como até de natureza jurídica.

A distinção entre a condição anterior de autarquia de natureza especial, conferida pela lei 14.460/22, e a atual condição de agência reguladora, nos termos da lei 15.352/26, é relevante. Enquanto a primeira já assegurava autonomia técnica e decisória, a segunda incorpora formalmente a ANPD ao regime da lei 13.848/19, sujeitando-a a parâmetros mais rigorosos de processo decisório, transparência regulatória e cooperação interinstitucional.

Resta acompanhar como a ANPD exercerá, na prática, as competências inerentes ao seu novo status, em especial diante da fiscalização do ambiente digital voltada à proteção de crianças e adolescentes, da celebração de termos de ajustamento de conduta e da edição de atos normativos em conjunto com outras agências reguladoras. A consolidação de uma carreira técnica própria e a ampliação do quadro funcional serão determinantes para que a transformação institucional se traduza em efetividade regulatória.

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1 “Essas agências governamentais autônomas (o conceito de autonomia é aqui mais apropriado, por ser de índole administrativa, do que o de independência, pois que esta expressão guarda sentido político-constitucional) são entendidas como entes fracionários do aparelho administrativo do Estado e, assim, não constituem tema novo no Direito Administrativo. Ao contrário, no século XX foram exaustivamente estudados e experimentados, em inúmeros países vários de seus aspectos, políticos, técnicos e jurídicos, notadamente quanto à sua natureza – de executoras de atividades estatais por outorga legal de competências, com funções reguladoras, fiscalizadoras e sancionadoras e, por vezes, parajurisdicionais. Tampouco é novo o conceito específico de função reguladora, enquanto produto da deslegalização, ou seja, do exercício de competência normativa por direta delegação legislativa, outorgada com a finalidade de sujeitar determinadas atividades a regras predominantemente técnicas, de interesse público. Tais agências, que no Brasil têm assumido a forma de autarquias especiais, devem obedecer aos seguintes princípios setoriais, necessários para assegurar sua autonomia funcional e a cabal satisfação de suas respectivas missões: 1.º) autonomia política dos dirigentes, a serem nomeados pelo Chefe do Poder Executivo, mas sob aprovação do Poder Legislativo, com mandatos estáveis, durante um prazo determinado, e preferentemente defasado dos períodos dos mandatos políticos do Executivo; 2.º) autonomia técnico-decisonal, com predomínio da discricionariedade técnica sobre a discricionariedade político-administrativa e sem recurso hierárquico impróprio de suas decisões para o Poder Executivo; 3.º) autonomia normativa necessária para a disciplina autônoma dos serviços públicos e das atividades econômicas que estão submetidos à sua regulação e controle; 4.º) autonomia gerencial, orçamentária e financeira, que pode ser ampliada com a celebração dos impropriamente denominados contratos de gestão (pois que, como visto, não são mais que simples acordos de programa), ajustados entre a autarquia e o órgão supervisor da Administração Direta.” (Moreira Neto, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, 16ª. ed. rev. e atual., Rio de Janeiro: Forense, 2014, e-book).

2 “As novidades do modelo de agências podem ser identificadas em alguns fatores, haja vista a criação da autarquia ser feita para reduzir o tamanho do Estado e não para ampliar suas atribuições, bem como nas funções que elas assumem, de regulação de importantes áreas da economia e dos serviços públicos. A maior inovação verificada nesse novo modelo de organização administrativa talvez seja a ampliação da autonomia dessas entidades administrativas, autonomia assegurada sobretudo pela existência de mandato definido em lei para os seus dirigentes. A criação do modelo das agências, em especial das reguladoras, no Brasil, está diretamente relacionada à imperiosa necessidade de que seja criado campo seguro, confiável e, portanto, propício à realização de pesados investimentos, fato que talvez tenha contribuído para alguns identificarem como objetivo primordial da atuação de algumas agências a defesa dos interesses dos agentes privados responsáveis pela realização desses investimentos. Ao contrário, o que se quer buscar é a criação de um modelo em que as regras passem a ser definidas de modo claro e rápido, que sejam regras tecnicamente adequadas.” (Furtado, Lucas Rocha, Curso de direito administrativo, 4ª edição, revista e atualizada, Belo Horizonte: Fórum, 2013, pág. 151).

3 “As agências reguladoras são autarquias com regime jurídico especial, dotadas de autonomia reforçada em relação ao Ente central, tendo em vista dois fundamentos principais: a) despolitização (ou ‘desgovernamentalização’), conferindo tratamento técnico e maior segurança jurídica ao setor regulado; e b) necessidade de celeridade na regulação de determinadas atividades técnicas.” (Oliveira, Rafael Carvalho Rezende, Curso de Direito Administrativo, 5ª. ed. rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017, e-book).