EC 136/25 não revogou o parcelamento dos superprecatórios municipais

A EC 136/25 trouxe modificações relevantes no tema que sensibiliza o equilíbrio fiscal de Estados e municípios: O regime de precatórios. Com o discurso de previsibilidade e controle, a emenda reforçou mecanismos de planejamento, ampliou instrumentos de gestão e reafirmou a lógica de que o pagamento deve se dar dentro de parâmetros compatíveis com a capacidade financeira do ente público.

Dentre as modificações mais relevantes, a emenda introduziu o §23º ao art. 100 da CF para disciplinar a execução anual dos pagamentos com base em faixas percentuais da receita corrente líquida do ente público no exercício anterior, percentual esse variável a depender do seu estoque de precatórios vencidos e vincendos.

Assim, se os valores totais em atraso ou devidos no respectivo exercício financeiro forem de até 15% da receita corrente líquida do ano anterior, o município ou estado deverá pagar os débitos cuja soma seja equivalente a 1% dessa receita, servindo esse percentual como teto de desembolso para aquele exercício financeiro. Os percentuais crescem gradativamente, dentro de 9 nove faixas percentuais, até atingirem o pagamento equivalente a 5% da RCL, se o estoque for maior que 85% da receita.

O intuito dessa inovação foi justamente instituir uma regra geral de programação com o fito de organizar o pagamento, impor limites, exigir plano e condicionar a governança fiscal dos precatórios, dando mais previsibilidade ao ente devedor para executar o seu orçamento.

Ocorre que alguns tribunais estão se posicionando no sentido de que essa nova sistemática revogou a possibilidade dos Estados, Distrito Federal e municípios se valerem da regra de parcelamento ou acordo direto prevista no art. 100, §20, da CF, sob o fundamento de incompatibilidade com o regime instituído pelo §23 e de que essa possibilidade de parcelamento ou acordo direito agora estaria reservada apenas aos precatórios federais.

O aludido §20, inserido pela EC 94/16, estipula a possibilidade de (i) parcelamento para os casos em que haja precatório com valor superior a 15% (quinze por cento) do montante dos precatórios total daquele exercício, estes chamados de superprecatórios, de modo que 15% (quinze por cento) do valor deste precatório serão pagos até o final do exercício seguinte e o restante em parcelas iguais nos cinco exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora e correção monetária, ou (ii) de acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com redução máxima de 40% (quarenta por cento) do valor do crédito atualizado.

Isto é, as medidas de parcelamento ou acordo direto (com deságio de até 40% por cento) configuram mecanismos constitucionais de equilíbrio fiscal e de previsibilidade orçamentária, concebidos para evitar que precatórios de elevado valor (superprecatórios), isoladamente, comprometam de forma desproporcional o fluxo financeiro do ente devedor e inviabilizem a programação anual de despesas públicas.

Ao diluir o impacto do chamado superprecatório em cronograma previamente definido, a norma preserva a continuidade administrativa e a capacidade estatal de custear políticas públicas essenciais, sem descurar da efetividade do direito do credor, pois assegura, concomitantemente, a satisfação do crédito mediante pagamento inicial e parcelas sucessivas, ou por via de acordo direto, de modo a compatibilizar responsabilidade fiscal com a concretização tempestiva, possível e juridicamente segura da obrigação reconhecida judicialmente.

Nessa perspectiva, defende-se que a EC 136/25 não eliminou e nem tornou o § 20 inacessível aos Estados, Distrito Federal e municípios, isso porque o sistema constitucional pós-emenda permite a convivência entre os diferentes mecanismos de pagamentos, e a tentativa de tratar o § 23 como substituto automático do § 20 cria insegurança jurídica e desequilíbrio federativo. Para resguardar esses valores, aplicar-se-ia o regime geral do § 23 para o estoque comum de precatórios e, quando presente a hipótese excepcional de um ou mais superprecatórios¹, aplica-se o regime especial do § 20 para aquela(s) obrigação(ões) específica(s).

A própria EC 136/25 fornece a chave para essa leitura harmonizada. Ao inserir o § 29 no art. 100, a emenda mencionou expressamente a hipótese de precatório não pago “em razão do disposto nos §§ 20 ou 23”, assegurando ao credor, nessa situação, a possibilidade de acordo direto em parcela única até o final do exercício seguinte. Essa referência simultânea não é detalhe, ela confirma que o constituinte derivado enxergou os dois regimes como coexistentes e operacionais.

Com efeito, se o § 20 tivesse sido afastado para os entes subnacionais, não faria sentido que a emenda o tratasse como fundamento possível para a ausência de pagamento, ao lado do § 23, nem concebível a sua omissão em relação a eventual incompatibilidade. O texto constitucional pós-emenda, portanto, não autoriza a conclusão de que houve substituição automática; autoriza, isto sim, a conclusão oposta de que há regimes distintos, com finalidades distintas, que precisam ser harmonizados.

Essa harmonização não é apenas possível, mas é juridicamente necessária. Tratar o § 23 como único caminho implica negar, na prática, a racionalidade do § 20, que foi concebido para evitar colapso fiscal provocado por obrigações excepcionais e concentradas. Municípios pequenos e médios, com baixo espaço fiscal e forte dependência de receitas correntes, não raro enfrentam precatórios que, sozinhos, desorganizam toda a programação anual. Para esses casos, o parcelamento do § 20 não é concessão administrativa, é instrumento constitucional de governabilidade financeira. A tentativa de suprimir essa ferramenta, por interpretação, equivale a impor aos entes locais um ônus desproporcional, com impacto direto sobre serviços essenciais.

Daí porque preenchidos os requisitos objetivos, o parcelamento ou acordo direto do § 20 configuram direito subjetivo do ente devedor, e não uma liberalidade da presidência do Tribunal. E o próprio CNJ² já enfrentou essa premissa, assentando que, verificada a configuração do superprecatório e exercida a opção constitucional, o parcelamento se impõe como consequência jurídica, caracterizando-se como direito subjetivo do ente federado devedor.

Por sua vez, o art. 7º do provimento CNJ 207/25 também caminha a favor da compatibilidade entre os regimes do art. 100, § 20, e do art. 100, § 23. Isso porque o provimento não declara a extinção do § 20 nem o trata como norma inaplicável, ao contrário, ele parte da premissa de que existem cobranças pendentes relativas a parcelamento do art. 100, § 20, e apenas determina que tais cobranças, na data de entrada em vigor da EC 136/25, possam ser readequadas, mediante requerimento do devedor, na forma do art. 100, § 23.

Essa redação é típica de regra de transição e harmonização operacional que não elimina o regime especial dos superprecatórios, mas ajusta a execução e cobrança de valores já em curso aos parâmetros gerais do § 23 (limites, plano, aporte), evitando colisões práticas durante a migração de regime. Se a intenção fosse suprimir o § 20, o texto normativo teria empregado fórmula de revogação ou cessação de eficácia. Em vez disso, menciona expressamente o § 20 e disciplina como compatibilizá-lo com o § 23 no plano procedimental.

Não há, portanto, qualquer antinomia entre os regimes previstos nos §§ 20 e 23 do art. 100 da CF/88, mas sim relação de especialidade normativa que permite a harmonização entre os dispositivos, subsistindo, nos casos de superprecatórios, a regra especial sobre a geral, nos termos do brocardo lex specialis derogat legi generali.

Reconhecer a revogação tácita do § 20 para os entes subnacionais implicaria adotar uma interpretação restritiva e incompatível com os princípios da máxima efetividade das normas constitucionais e da autonomia municipal, desconsiderando as distintas capacidades financeiras dos municípios e esvaziando um mecanismo constitucionalmente previsto para o enfrentamento de situações financeiras excepcionais.

Em síntese, a EC 136/25 trouxe novidades e reforçou o regime geral do § 23, mas não extinguiu o regime especial do § 20, de maneira que não há incompatibilidade entre eles. O que existe é uma arquitetura constitucional em dois níveis: um plano geral de programação e um mecanismo excepcional de controle de despesa excessiva.

Portanto, negar essa coexistência é criar insegurança jurídica, fragilizar o pacto federativo e, no limite, empurrar municípios para a inviabilidade fiscal por um único título executivo. A leitura correta e a que se alinha à jurisprudência do CNJ é a de que, atendidos os requisitos, permanece no campo do direito subjetivo dos municípios usufruir do parcelamento e do acordo direto previstos no § 20, cabendo à regulamentação e à prática administrativa harmonizar a aplicação com o § 23, e não substituir um pelo outro como se fossem opções concorrentes.

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1 Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPRETAÇÃO LITERAL. ART. 100, §20, DA CF/88. IMPOSSIBILIDADE. COMPROMETIMENTO DAS CONTAS PÚBLICAS. SÚMULA 279/STF. 1. As normas constitucionais devem ser interpretadas levando-se em conta o seu texto (interpretação gramatical), sua conexão com outras normas (interpretação sistemática), sua finalidade (interpretação teleológica) e aspectos do seu processo de criação (interpretação histórica). Portanto, nenhum desses elementos pode operar isoladamente. Logo, o fracionamento é extensível a todos os precatórios cujos valores forem superiores a 15% do montante dos requisitórios apresentados nos termos do §5º do art. 100 da CF. 2. A controvérsia relativa ao comprometimento das contas públicas não possui natureza constitucional, uma vez que demandaria o reexame de fatos e provas, procedimento inviável em sede de recurso extraordinário (Súmula 279/STF). 3. Inaplicável o art. 85, §11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno a que se nega provimento. (STF – ARE: 1344854 SC, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 03/07/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe s/n DIVULG 14-07-2023 PUBLIC 17-07-2023.)

2 Ementa: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. MUNICÍPIO DE PARACURU. PRETENSÃO AO PARCELAMENTO DE PRECATÓRIO. ART. 34 DA RESOLUÇÃO 303/19 DO CNJ. DIREITO SUBJETIVO DO MUNICÍPIO. PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS PARCIALMENTE PROVIDO. (CNJ, Pedido de Providências nº 0001398-69.2024.2.00.0000, Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 12/09/2024, DJe em 17/09/2024).