Direito de representação no processo administrativo disciplinar

Na forma republicana de Governo, os agentes públicos devem responder pelos ilícitos que praticarem quando no exercício dos poderes administrativos que lhes foram confiados com amparo no ordenamento jurídico vigente.¹ No caso brasileiro, há vários modelos de responsabilização jurídica de agentes públicos, tal como o de responsabilidade disciplinar.²

Dentre os direitos fundamentais civis (ou individuais, caso se prefira), assegura-se o direito de petição na defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.³ Além do fato de que o direito de petição não se restringe a direitos de titularidade individual, observa-se que esse direito pode ser manejado para a restauração da juridicidade, ainda que não envolva interesse privado legítimo.

Recorde-se que a restauração da juridicidade compreende tanto a invalidação de atos administrativo como o processo e julgamento de fato ilícito administrativo.

Ademais, o emprego do direito de petição com o objetivo de provocar a administração controladora também está expressamente assegurado na Constituição da República.⁴ Quando se trata da responsabilidade disciplinar do agente público, tem-se o direito de petição para fins de representação, ou apenas direito de representação.

Por injunção do princípio federativo, cada ente da Federação tem competência para legislar sobre a responsabilidade disciplinar de seus agentes, dentro dos limites estabelecidos pela Constituição da República. No plano Federal, por exemplo, a responsabilidade disciplinar dos servidores públicos efetivos e comissionados da União está disciplinada pela lei Federal 8.112/1990 e pelas normas gerais de processo administrativo veiculadas pela lei Federal 9.784/1999. Como esses diplomas costumam inspirar o Estado-legislação nos planos estaduais, municipais e distrital, crê-se que as referências a esses diplomas legais Federais podem auxiliar na interpretação e aplicação da legislação regional ou local.

A responsabilidade disciplinar é uma espécie de responsabilidade administrativa, uma vez que cabe ao próprio Estado-administração processar e julgar o fato ilícito e punir infrator.⁵ Igualmente não se perca de vista que o direito de punir na responsabilidade disciplinar é do Estado-administração, e não daquele que exerce o direito de representação (o representante). Em rigor, o Estado-administração é o ofendido, o acusador e o juiz da causa nessa esfera de responsabilização jurídica, por mais que se procure dar verniz de devido processo legal com a separação entre a autoridade julgadora e a autoridade de instrução.

No direito de representação, a pretensão do representante se reduz a de obter uma resposta fundamentada e tempestiva do Estado-administração a respeito dos elementos fáticos que instruem sua denúncia. Tal resposta deve se restringir à comunicação da providência tomada pelo Estado-administração e, caso tenha ocorrido a abertura de processo administrativo disciplinar, a comunicação de seu resultado.

Convém lembrar que a representação deve ser escrita, identificada, fundamentada e protocolada junto à autoridade competente, sob pena de arquivamento.⁶

Ainda que o representante possa ter pretensões civis ou mesmo penais contra o agente público denunciado (o representado), amparadas nesses elementos fáticos, o seu interesse no processo administrativo disciplinar se reduz ao atendimento dessas prestações estatais. Pode-se reconhecer, sem problemas, o direito do representante de recorrer de decisão de arquivamento ou da rejeição ao acesso aos autos do processo administrativo disciplinar já concluído e que foi originário de sua denúncia.

Merece anotação o fato de que esse quadro não muda quando o representante também é agente público, por mais que ele tenha o dever funcional de levar ao conhecimento de indícios de invalidade e ilicitude ao seu superior hierárquico e à administração controladora.⁷

É nessa linha que deve ser interpretado o disposto no art. 9º, I, da lei Federal 9.784/1999.⁸

O representado goza da presunção da não culpabilidade, devendo o Estado-administração assegurar o sigilo dos atos processuais em prol da privacidade, até a sua conclusão na forma da lei.⁹ Ademais, o representado tem o direito de produzir provas e de recorrer das decisões processuais e de mérito que lhe forem desfavoráveis.¹⁰ Sem prejuízo, evidentemente, do dever da autoridade administrativa de zelar pela conclusão eficiente do procedimento e de buscar a verdade material sobre a autoria e a materialidade do fato ilícito disciplinar.¹¹

Ao se reconhecer ao representante os direitos processuais que seriam próprios de uma espécie de “assistente de acusação”¹² do Estado-administração, eleva-se ainda mais o desequilíbrio já existente entre este e o representado no processo administrativo disciplinar.

A repercussão negativa da atuação desse “assistente de acusação” não se restringe à responsabilidade disciplinar. Ao se admitir ampla legitimidade processual do representante nesse campo, abre-se espaço para a utilização de recursos públicos que somente deveriam ser usados na instrução de processo administrativo disciplinar, para se satisfazer interesses privados.

Noutro giro: o representante não deve ter os mesmos direitos processuais do representado.

No plano Federal, não há a previsão legal de direitos processuais de instrução e recurso para o representante no processo administrativo disciplinar dos servidores públicos efetivos e comissionados. E, acrescente-se, dificilmente se poderia admitir a expansão dos poderes instrutórios do representante nesse procedimento a partir da interpretação extensiva da lei Federal 9.784/1999, sob pena de se vulnerabilizar ainda mais as garantias fundamentais do representado.

A lei que estabelecesse a figura similar ao assistente de acusação no processo administrativo disciplinar somente teria sentido com a criação de um sistema de jurisdição administrativa no Brasil.

Por fim, qual seria a consequência na aceitação desse peculiar assistente de acusação no processo administrativo disciplinar? A simples presença do representante com os mesmos direitos processuais do representado é uma quebra irreparável do devido processo legal; e, consequentemente, deve levar à invalidação por nulidade de todos os atos processuais contaminados por ela, assim como a declaração da ilicitude de todas as provas coletadas durante o procedimento corrompido.

______________________

1 Sobre a matéria, consultar ATALIBA, Geraldo.  República e Constituição.  2 ed.  Atualização de Rosalea Miranda Folgosi.  São Paulo: Malheiros Editores, 1998.

O princípio republicano determina a limitação temporal dos mandatos dos governantes e parlamentares e a responsabilidade jurídica deles (de seus subordinados) pelos seus atos.

2 Sobre a matéria, consultar: MARRARA, Thiago.  Manual de Direito Administrativo: controles, responsabilidades, sanções e acordos.  5 ed.  Indaiatuba: Editora Foco, 2025, v. 4; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta.  Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional.  Belo Horizonte: Editora Fórum, 2009.

3 Vide Constituição da República, art. 5º, XXXIV, “a”.

4 Vide Constituição da República, art. 37, § 3º, art. 74, § 2º, art. 103-B, §§ 5º e 7º, art. 130-A, §§ 3º e 5º.

5 Vide Lei Federal nº 8.112/1990, art. 121, art. 124.

Sobre a matéria, consultar: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio; ZOCKUN, Carolina Zancaner; ZOCKUN, Maurício; ZANCANER, Weida.  Curso de Direito Administrativo.  37 ed.  Belo Horizonte: Fórum, 2024; BACELLAR FILHO, Romeu Felipe.  Princípios constitucionais do processo administrativo disciplinar.  São Paulo: Max Limonad, 1998; DEZAN, Sandro Lúcio.  Uma teoria do Direito Público Sancionador: fundamentos da unidade do sistema punitivo.  Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2021.

6 Vide Lei Federal nº 9.784//1999, arts. 5º a 8º.

Vide Lei Federal nº 8.112/1990, art. 144.

Vide Lei Federal nº 8.429/1992, art. 14.

7 Vide Lei Federal nº 8.112/1990, art. 116, XII, art. 126-A.

8 “Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo: I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação”.

9 Vide Constituição da República, art. 5º, X, XXXIII, LVII, LX, § 2º.

Vide Lei Federal nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, V, art. 46.

10 Vide Constituição da República, art. 5º, LV.

11 Vide Lei Federal nº 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, XII.

12 Vide Código de Processo Penal, arts. 268 a 273.