Dispensa de licenciamento e abolitio infraccionis no agronegócio

A lei 15.190, de 3/7/25, instituiu a lei geral do licenciamento ambiental e trouxe profundas alterações no regime jurídico das atividades econômicas sujeitas ao controle ambiental. O art. 9º do novo diploma legal dispensou do licenciamento ambiental as atividades de cultivo de espécies de interesse agrícola e a pecuária extensiva, semi-intensiva e intensiva de pequeno porte, desde que exercidas em propriedades regulares ou em regularização, conforme o Código Florestal. A vigência da nova normativa iniciou-se em 4/2/26.

O presente texto examina as consequências dessa dispensa sobre os processos administrativos sancionadores em curso e as multas já aplicadas por infração ao art. 66 do decreto 6.514/08, que tipifica como infração administrativa fazer funcionar atividade potencialmente poluidora sem a devida licença ambiental. A tese aqui defendida é a de que a lei 15.190/25 operou verdadeira abolitio infraccionis administrativa, devendo retroagir para extinguir as sanções aplicadas por ausência de licença ambiental nas atividades agropecuárias agora expressamente dispensadas. Analisa-se a jurisprudência do STJ e do STF acerca do tema.

O regime jurídico da dispensa de licenciamento

O art. 9º da lei 15.190/25 estabeleceu que ficam dispensadas de licenciamento ambiental as atividades de cultivo de espécies de interesse agrícola temporárias, semiperenes e perenes, bem como a pecuária extensiva e semi-intensiva, além da pecuária intensiva de pequeno porte. A dispensa abrange propriedades em situação regular, com CAR homologado pelo órgão estadual competente, sem déficit de vegetação em reserva legal ou área de preservação permanente; ou em regularização, com CAR pendente de homologação, adesão ao PRA ou com termo de compromisso de regularização firmado.

O §4º do mesmo artigo prevê a emissão de certidão declaratória automática de não sujeição ao licenciamento ambiental, dotada de presunção de legalidade. A norma reconhece, portanto, que as atividades agropecuárias desenvolvidas em conformidade com as regras florestais não demandam controle ambiental prévio via licenciamento, bastando a verificação da regularidade cadastral e ambiental da propriedade.

Evidencia-se que o legislador operou uma mudança de paradigma, pois, ao dispensar o licenciamento, reconheceu que as atividades agropecuárias em propriedades ambientalmente regulares não apresentam risco ambiental significativo que justifique o controle prévio por meio de licença. Trata-se de juízo legislativo sobre a licitude da conduta, que repercute diretamente na tipicidade das infrações administrativas relacionadas à ausência de licença.

A distinção entre lex mitior e abolitio infraccionis

A discussão sobre retroatividade da norma administrativa mais benéfica ganhou novos contornos após o julgamento do REsp 2.103.140/ES pela 1ª turma do STJ, em junho de 2024. Naquele caso, a Corte entendeu, e entendemos que de maneira equivocada, que a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão expressa de retroatividade da lei mais benéfica. O fundamento foi o de que o art. 5º, XL, da CF/88, que versa sobre a retroatividade benéfica da norma no Direito Penal, está diretamente vinculado ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador.

Ocorre que o precedente do STJ versou sobre hipótese de mera redução do valor de multa. A infração permanecia tipificada no ordenamento jurídico, tendo havido apenas atenuação da sanção pecuniária correspondente. A situação da lei 15.190/25 é substancialmente diversa.

No âmbito do STF, a questão apresenta divergência que merece atenção. O plenário da Corte, por unanimidade, no julgamento da ACO 3.485 AgR, relatada pelo ministro Gilmar Mendes em março de 2024, entendeu que a garantia constitucional do art. 5º, XL, da CF/88 se aplica ao Direito Administrativo Sancionador, reconhecendo a existência de novatio legis in mellius na seara administrativa.

Todavia, meses depois, a 2ª turma do STF negou a aplicação retroativa de norma administrativa sancionadora mais benéfica a uma infração ambiental, afirmando que "a retroatividade da norma mais benéfica, prevista no art. 5º, inc. XL, da CRFB, é regra excepcional do Direito Penal, que não se estende automaticamente ao Direito Administrativo Sancionador". A decisão sequer mencionou o precedente plenário da ACO 3.485 AgR, gerando evidente insegurança jurídica.

A divergência, contudo, não afeta a tese aqui defendida. Mesmo que se adote a posição mais restritiva da 2ª turma - de que a lex mitior não retroage automaticamente no Direito Administrativo Sancionador -, a situação da lei 15.190/25 é qualitativamente distinta. Não se trata de norma que atenua a sanção mantendo a tipicidade da conduta, mas sim de norma que elimina a própria tipicidade.

O art. 66 do decreto 6.514/08 tipifica como infração administrativa "fazer funcionar atividade utilizadora de recursos ambientais, considerada efetiva ou potencialmente poluidora, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes". Se a lei posterior dispensa o licenciamento para determinadas atividades, a conduta deixa de ser típica. Não há mais subsunção do fato à norma sancionadora. É uma questão dogmática evolutiva, que constatou que essa conduta não mais afetam bens socialmente relevantes.

Na lex mitior, a conduta permanece ilícita, alterando-se apenas a consequência jurídica - a pena é reduzida, mas o tipo infracional subsiste. Na abolitio infracionis, a própria tipicidade é eliminada. O Estado reconhece que a conduta não merece mais reprovação administrativa, retirando-a do campo da ilicitude. O fundamento que sustentava a sanção simplesmente desaparece do ordenamento jurídico.

O REsp 2.103.140/ES e a decisão restritiva da 2ª turma do STF, portanto, não se aplicam à hipótese da lei 15.190/25. Lá, discutia-se se uma sanção deveria ser recalculada por valor menor ou por prazo reduzido. Aqui, discute-se se a sanção pode subsistir quando a conduta que a fundamentava deixou de ser infração. São questões estruturalmente distintas, que demandam respostas distintas.

O Tema 1.199 do STF e a coisa julgada como único limite

Com relação a este tema, o STF, ao julgar o Tema 1.199 (ARE 843.989/PR) da repercussão geral, enfrentou questão análoga no âmbito da improbidade administrativa. A lei 14.230/21 aboliu a modalidade culposa do ato de improbidade previsto no art. 10 da lei 8.429/1992. O STF fixou tese no sentido de que a norma benéfica é irretroativa em relação à coisa julgada e à execução das penas, mas aplica-se aos atos de improbidade culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior.

A ratio decidendi do precedente não deixou dúvidas de que quando há extinção da tipicidade, a lei nova aplica-se aos processos em curso. O único limite imposto pelo STF foi a coisa julgada - em sentido estrito. O Ministro Alexandre de Moraes, relator do acórdão, consignou que se uma lei deixa de tipificar determinada conduta como ilícita, não é possível aplicar a lei revogada a processos pendentes, porque os fatos simplesmente deixaram de ser típicos.

Esse limite - a coisa julgada - é precisamente o que diferencia a improbidade administrativa das infrações ambientais e permite conclusão ainda mais favorável ao administrado no âmbito do Direito Administrativo Sancionador Ambiental.

Na improbidade administrativa, a ação tramita perante o Poder Judiciário. A sentença condenatória transitada em julgado produz coisa julgada material, que só pode ser desconstituída por ação rescisória no prazo decadencial. Por isso o STF estabeleceu que a abolitio não retroage para atingir condenações definitivas: a coisa julgada é garantia constitucional (art. 5º, XXXVI, CF).

Nas infrações administrativas ambientais, a situação é estruturalmente diversa. O processo tramita perante a própria Administração Pública. A decisão administrativa, ainda que definitiva no âmbito interno, não produz coisa julgada material propriamente dita. O que existe é preclusão administrativa ou definitividade do ato no âmbito da própria administração - conceitos que não se confundem com a coisa julgada judicial.

A consequência lógica é que se o único limite que o STF impôs à retroatividade da abolitio foi a coisa julgada, e se no processo administrativo sancionador não há coisa julgada em sentido estrito, então a abolitio infraccionis administrativa retroage para atingir todas as multas ambientais - inclusive aquelas com decisão administrativa definitiva e inscritas em dívida ativa.

O limite temporal não é a definitividade administrativa. É a coisa julgada judicial, que somente se forma com o trânsito em julgado de sentença proferida em ação anulatória ou em embargos à execução fiscal. Enquanto não houver pronunciamento judicial definitivo sobre o mérito da autuação, a multa pode ser desconstituída pela superveniência da abolitio infraccionis.

Essa conclusão encontra amparo no próprio regime jurídico dos atos administrativos. A Administração Pública pode rever seus atos a qualquer tempo quando eivados de ilegalidade, conforme art. 53 da lei 9.784/1999. A manutenção de sanção por conduta que o legislador declarou lícita configura ilegalidade superveniente, impondo o dever - não a mera faculdade - de revisão do ato punitivo.

Do lado do administrado, o direito de questionar judicialmente a multa administrativa prescreve em cinco anos, nos termos do art. 1º do decreto 20.910/1932. Enquanto não transcorrido esse prazo e não formada a coisa julgada, o particular pode pleitear a declaração de inexigibilidade do crédito com fundamento na atipicidade superveniente da conduta.

A posição doutrinária sobre a retroatividade no Direito Administrativo Sancionador

A doutrina administrativista majoritária sustenta a aplicabilidade do princípio da retroatividade da norma mais benéfica ao Direito Administrativo Sancionador. Fábio Medina Osório, em sua obra Direito Administrativo Sancionador, defende que se há uma mudança nos padrões valorativos da sociedade, nada mais razoável do que estender essa mudança ao passado, reconhecendo uma evolução do padrão axiológico e preservando o princípio constitucional da igualdade. O autor sustenta que se esta é a política do Direito Penal, não haverá de ser outra a orientação do Direito Punitivo em geral.

Rafael Carvalho Rezende Oliveira, em seu Curso de Direito Administrativo, publicado pela Editora Método, também defende a retroatividade da norma mais benéfica no âmbito administrativo. O autor fundamenta sua posição na necessidade de proteção da boa-fé e da confiança legítima do administrado, sustentando que a nova interpretação no campo do Direito Administrativo Sancionador que beneficie determinado particular ou agente público pode retroagir para abrandar ou afastar a sanção.

A própria ministra Regina Helena Costa, do STJ, já consignou em voto proferido no RMS 37.031/SP, julgado em fevereiro de 2018, que a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Argumentou a ministra que quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade.

O Pacto de San José da Costa Rica, internalizado pelo decreto 678/1992, reforça a tese. O art. 9º da Convenção Americana de Direitos Humanos estabelece que se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado. A norma convencional não faz distinção entre sanções penais e administrativas. A Corte Interamericana de Direitos Humanos, ao interpretar o dispositivo, já estendeu as garantias do processo penal ao Direito Administrativo Sancionador em casos como López Lone e outros vs. Honduras.

A aplicação ao caso das multas ambientais por ausência de licenciamento

As multas aplicadas pelos órgãos de fiscalização de meio ambiente com fundamento no art. 66 do decreto 6.514/08, por exercício de atividade agropecuária sem licença ambiental, perderam seu suporte fático com a entrada em vigor da lei 15.190/25. A conduta que fundamentava a autuação deixou de ser infração administrativa. O agricultor ou pecuarista que desenvolvia sua atividade em propriedade com CAR homologado e sem passivo ambiental não mais precisa de licença, conforme reconhecimento expresso do legislador, valendo o mesmo para o que se encontra em regularização.

A extinção das multas não decorre de mera benignidade da lei nova, mas da impossibilidade lógica de punir conduta que o próprio Estado reconheceu como lícita. Manter a sanção equivaleria a afirmar que a conduta é, simultaneamente, lícita para o futuro e ilícita para o passado, sem qualquer alteração fática. A mesma atividade, exercida pelo mesmo produtor, na mesma propriedade, seria infração até 3/2/26 e conduta regular a partir de 4/2/26. A distinção temporal, por si só, não justifica tratamento sancionador diverso.

Os arts. 20 e 21 da lei de introdução às normas do Direito brasileiro reforçam a necessidade de análise consequencialista. A manutenção de sanções por condutas que o legislador declarou lícitas gera distorção sistêmica e viola a igualdade material entre os administrados. O juízo de proporcionalidade impõe a extinção das multas pendentes de pagamento e a desconstituição daquelas já pagas, quando ainda cabível.

Assim, a abolitio infraccionis operada pela lei 15.190/25 alcança:

Processos administrativos em curso. Devem ser arquivados por atipicidade superveniente da conduta, independentemente da fase em que se encontrem.

Multas com decisão administrativa definitiva, ainda não inscritas em dívida ativa. A Administração tem o dever de revisar o ato sancionador, com fundamento no art. 53 da lei 9.784/1999, por ilegalidade superveniente.

Multas inscritas em dívida ativa, sem execução fiscal ajuizada. O crédito tornou-se inexigível pela atipicidade da conduta. A Administração deve cancelar a inscrição de ofício ou, não o fazendo, o administrado pode pleitear judicialmente a declaração de inexigibilidade, a teor do art. 26 da LEF e art. 65 da lei 9.784/99.

Multas em execução fiscal. O executado pode alegar a inexigibilidade do crédito por exceção de pré-executividade. A matéria é exclusivamente de direito e dispensa dilação probatória.

Embargos administrativos. Devem ser levantados de ofício, por ausência de fundamento legal. A medida restritiva pressupõe infração administrativa, e a conduta que a ensejava deixou de ser típica. O embargo ambiental, diferente da suspensão de atividade, tem função unicamente finalística, ligada à necessidade de se regenerar futuramente uma área por meio da obrigação civil.

Quanto às multas já pagas, a restituição de valores dependerá do reconhecimento de que o pagamento configurou enriquecimento sem causa da Administração. O prazo prescricional para repetição de indébito é de cinco anos, contados do pagamento, nos termos do art. 1º do decreto lei 20.910/32.

Conclusão

A lei 15.190/25 operou verdadeira abolitio infraccionis administrativa ao dispensar o licenciamento ambiental para atividades agropecuárias em propriedades regulares ou em regularização. A dispensa não configura mera atenuação de sanção, mas eliminação da própria tipicidade da conduta de exercer agricultura ou pecuária sem licença ambiental.

O Tema 1.199 do STF estabeleceu que a abolição de tipicidade retroage para alcançar todos os processos pendentes, limitando-se apenas pela coisa julgada. Esse limite - e somente ele - aplica-se às infrações administrativas ambientais. Como o processo administrativo sancionador não produz coisa julgada em sentido estrito, mas apenas preclusão administrativa, a abolitio infraccionis alcança todas as multas que não tenham sido objeto de sentença judicial de mérito transitada em julgado.

Os órgãos ambientais têm o dever de arquivar os processos administrativos em curso, cancelar as multas aplicadas - ainda que com decisão administrativa definitiva ou inscritas em dívida ativa -, e levantar os embargos impostos por ausência de licenciamento às atividades agropecuárias agora dispensadas, não se tratando de faculdade, mas de imposição decorrente do princípio da legalidade e do dever de autotutela previsto no art. 53 da lei 9.784/1999.

O administrado que tiver multa mantida indevidamente pode questionar judicialmente a exigência no prazo de cinco anos do decreto 20.910/1932, pleiteando a declaração de inexigibilidade do crédito por atipicidade superveniente da conduta.

Punir alguém por conduta que o próprio Estado declarou lícita viola a legalidade, a proporcionalidade e a igualdade que devem nortear o Direito Administrativo Sancionador. O reconhecimento legislativo de que as atividades agropecuárias em propriedades ambientalmente regulares não demandam licenciamento impõe, como consequência necessária, a extinção de todas as sanções fundadas na ausência dessa licença - ressalvadas apenas aquelas protegidas pela coisa julgada judicial.

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BRASIL. Lei nº 15.190, de 3 de julho de 2025. Institui a Lei Geral do Licenciamento Ambiental.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 843.989/PR. Tema 1.199. Relator Min. Alexandre de Moraes. Julgamento em 18/8/2022.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 2.103.140/ES. Relator Min. Gurgel de Faria. Primeira Turma. Julgamento em 4/6/2024.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS 37.031/SP. Relatora Min. Regina Helena Costa. Primeira Turma. Julgamento em 8/2/2018.

OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2024.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Método, 2025.