O novo decreto paulista da lei anticorrupção

Decreto 69.588/25, do Estado de São Paulo, substituindo o decreto 67.301/22, regulamenta a aplicação da lei 12.846/13 no âmbito da Administração estadual. Já à primeira vista, referido ato traz um dado evidente: O novo texto é muito mais minucioso. Ele não apenas reorganiza competências e procedimentos, mas tenta reduzir espaços de improviso administrativo na apuração e na sanção de pessoas jurídicas por atos lesivos contra a administração pública. O ponto é saber se esse ganho de densidade normativa, por si só, será suficiente para produzir mais segurança jurídica.

Há avanços reais. O decreto passa a trabalhar com conceitos operacionais que ajudam a compreender a engrenagem do sistema: Apuração preliminar, juízo de admissibilidade, notícia de irregularidade, plano de trabalho, unidade de apuração preliminar, unidade de corregedoria e programa de integridade. Também deixa mais clara a lógica procedimental: A notícia de irregularidade pode levar ao arquivamento, à apuração preliminar ou, desde logo, ao PAR, conforme o grau de consistência dos indícios. Não é uma mudança pequena. Ao dar nome e função a essas etapas, o regulamento organiza melhor o fluxo decisório e dificulta soluções improvisadas e que trazem insegurança jurídica aos envolvidos.

Outro ponto importante está no papel atribuído à Controladoria Geral do Estado. Embora a instauração e o julgamento do PAR continuem, em regra, com a autoridade máxima do órgão ou entidade lesada, a CGE recebeu competências concorrentes e, em certos casos, centrais: pode instaurar e julgar procedimentos em hipóteses de omissão, falta de estrutura, complexidade da matéria, relevância econômica ou pluralidade de órgãos envolvidos. Além disso, concentra a celebração de acordos de leniência e o exame de pedidos de termo de compromisso. O decreto, portanto, reforça a centralização técnica da política anticorrupção paulista e confere racionalidade ao sistema.

Em relação à apuração dos fatos, o regulamento também merece louvor. A apuração preliminar foi desenhada com maior rigor, inclusive com exigência de plano de trabalho e relatório conclusivo com conteúdo mínimo detalhado. O PAR, por sua vez, recebeu disciplina mais encadeada, desde a portaria inaugural até a decisão final. O problema é que esse aperfeiçoamento não resolveu todos os problemas. A disciplina da prova, por exemplo, continua a suscitar uma objeção relevante: O decreto regulamenta expressamente a prova oral, mas não enfrenta com a mesma clareza a produção de prova técnica, justamente em um ambiente em que pode haver discussão sobre dano, vantagem auferida e extensão da responsabilidade. Em casos mais complexos, isso pode gerar tensão concreta com a ampla defesa ou, ainda, trazer discussões judiciais acerca das decisões exaradas no âmbito do procedimento.

Talvez o trecho em que o decreto mais avança seja o das sanções. Em comparação com o regime anterior, o texto ficou mais objetivo na definição da base de cálculo da multa, nas fontes de informação que podem ser utilizadas para apurá-la e nos fatores que influenciam sua dosimetria. A aproximação com a lei 14.133/21 também é relevante, sobretudo pela previsão de apuração conjunta, em procedimento único, quando a infração licitatória também configurar ato lesivo da lei Anticorrupção. Sob o ângulo da previsibilidade, isso é um ganho considerável, na medida em que diminui-se a margem de discricionariedade, tornando o sistema mais inteligível e previsível.

Mas esse ganho não vem sem custo. A objetividade do decreto, em alguns pontos, se apoia em conceitos que continuam capazes de gerar controvérsia, como a vantagem auferida ou pretendida e os critérios utilizados para reconstituir a base econômica da sanção. A depender do caso, a falta de documentação adequada por parte da pessoa jurídica pode ampliar significativamente sua exposição. Em outras palavras, o decreto reduz a discricionariedade em certos aspectos, mas transfere para a instrução administrativa e para a capacidade de documentação do investigado um peso ainda maior.

Se há um ponto em que o novo regulamento ainda parece mal resolvido, ele está na disciplina do termo de compromisso e do acordo de leniência. Os requisitos são muito semelhantes, as obrigações assumidas também, e as consequências práticas, embora distintas em grau de benefício, acabam dependendo demais da condução da CGE. Isso abre um espaço desconfortável de discricionariedade justamente em matéria em que previsibilidade e transparência deveriam ser prioridades.

Há, inclusive, um problema interno difícil de ignorar. O decreto estabelece que o requerimento de termo de compromisso pode ser apresentado até a conclusão do relatório final da comissão processante, mas, ao mesmo tempo, fixa faixas de redução da multa tomando como referência momentos posteriores, como o prazo de razões finais. A incompatibilidade é evidente. Ou o marco temporal para o requerimento está mal colocado, ou a gradação dos benefícios foi mal desenhada. Em qualquer hipótese, trata-se de uma falha normativa que tende a gerar dúvida prática e discussão interpretativa.

Também não passa despercebida a assimetria entre os dois instrumentos negociais. O acordo de leniência pode gerar benefícios significativamente mais amplos, inclusive com redução de multa em patamar muito superior ao admitido para o termo de compromisso. Ainda assim, o decreto não entrega critérios suficientemente claros para dizer, desde o início, quando caberá um ou outro. O risco é óbvio: Para a pessoa jurídica investigada, a escolha do caminho negocial pode depender menos da norma e mais da percepção administrativa do caso concreto.

Por fim, o decreto acerta ao tratar com mais cuidado do programa de integridade. Os parâmetros de avaliação são amplos e consistentes: comprometimento da alta direção, códigos de conduta, treinamentos, gestão de riscos, controles internos, canais de denúncia, medidas disciplinares, diligência sobre terceiros e monitoramento contínuo. Mais importante que isso, o regulamento deixa claro que integridade não entra em cena apenas depois do problema, como estratégia defensiva, mas também antes dele, como elemento de prevenção e como fator relevante na própria dosimetria das sanções.

No balanço final, o Decreto 69.588/25 é superior ao regulamento anterior. Ele organiza melhor o sistema, refina o procedimento, estrutura a dosimetria e fortalece a atuação da CGE. Isso não significa, porém, que tenha eliminado os principais focos de incerteza. Ao contrário: alguns deles ficaram apenas mais sofisticados. A disciplina da prova, a distinção insuficiente entre termo de compromisso e acordo de leniência e certas contradições internas do próprio texto mostram que o novo decreto melhora bastante o desenho institucional, mas ainda está longe de encerrar o debate jurídico sobre a aplicação da lei Anticorrupção em São Paulo.