Dividendos tributados e a desconexão entre norma e arrecadação

A recente experiência brasileira com a tributação de lucros e dividendos revela, com precisão empírica, uma distorção recorrente na formulação de políticas fiscais: A suposição de que a arrecadação decorre exclusivamente da norma jurídica, desconsiderando a capacidade adaptativa dos agentes econômicos.

Os números iniciais são eloquentes. A expectativa anual de arrecadação, estimada em aproximadamente R$ 30 bilhões, contrastou com a realidade do primeiro bimestre de 2026, no qual se registraram apenas R$ 156,9 milhões - cerca de 0,5% da meta projetada. A decomposição desse montante indica R$ 121,7 milhões oriundos de dividendos pagos a pessoas físicas residentes no país e R$ 35,2 milhões provenientes de remessas ao exterior.

Ainda que se reconheça a existência de sazonalidade na distribuição de lucros, o dado central permanece inalterado: A base tributável originalmente projetada não se materializou no momento da incidência. Tal fenômeno decorre, essencialmente, da antecipação estratégica promovida pelos contribuintes ao longo de 2025, que ajustaram suas decisões antes da entrada em vigor da nova sistemática tributária.

A lei 15.270/25, ao instituir a tributação de dividendos à alíquota de 10%, previu regra de transição que autorizou, até 2028, a distribuição isenta de lucros apurados até 2025. Esse desenho normativo, por si só, já sinalizava a possibilidade de deslocamento da base de incidência. Soma-se a isso a decisão liminar proferida nas ADIs 7.912 e 7.914, que ampliou o prazo deliberativo para distribuição desses lucros, criando um ambiente juridicamente seguro para a antecipação.

Não se trata de evasão fiscal, tampouco de irregularidade. Trata-se de elisão legítima, operada dentro das margens do ordenamento jurídico, e que evidencia um ponto frequentemente negligenciado: A norma tributária não atua em um vácuo, mas em um sistema dinâmico, no qual os contribuintes reagem, ajustam-se e reconfiguram suas estruturas.

A interpretação administrativa também desempenhou papel relevante nesse cenário. Ao sinalizar uma aplicação ampla da nova tributação, inclusive em estruturas tradicionalmente beneficiadas por regimes mais favoráveis, a autoridade fiscal elevou o custo esperado da incidência. Esse movimento foi imediatamente incorporado ao processo decisório dos agentes econômicos, reforçando o incentivo à antecipação.

No âmbito do contencioso administrativo, a atuação do CARF (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), especialmente em matéria de reorganizações societárias, adiciona um componente adicional de incerteza. A análise recorrente do propósito negocial e a oscilação interpretativa entre elisão e evasão contribuem para um ambiente que não inibe o planejamento, mas o desloca para estruturas mais sofisticadas.

Esse conjunto de fatores evidencia que a decisão do contribuinte é, por natureza, antecipatória. A literatura econômica clássica já reconhecia esse comportamento. Desde as observações de David Ricardo, passando pela formulação da equivalência ricardiana, até os estudos contemporâneos sobre elasticidade da renda tributável, há um consenso consolidado: A base de incidência responde às variações de incentivo.

Nesse contexto, a Curva de Laffer deve ser compreendida não como um argumento ideológico, mas como uma constatação analítica. Há um ponto a partir do qual o aumento da carga tributária deixa de produzir incremento arrecadatório, justamente porque a base deixa de ser estática. Ignorar essa dinâmica implica projetar receitas sobre uma realidade que não se sustenta.

Foi precisamente o que ocorreu. A estimativa de arrecadação partiu de uma base fixa. A realidade revelou uma base fluida, capaz de se reorganizar antes mesmo da incidência efetiva do tributo.

A análise se aprofunda quando inserida no atual contexto fiscal brasileiro. Com carga tributária próxima de 32,4% do PIB em 2025 e déficit primário relevante em 2026, a tributação de dividendos foi concebida como instrumento de compensação. O equívoco, contudo, residiu na premissa de imobilidade da base tributável.

A explicação baseada na sazonalidade, embora tecnicamente válida, não resolve o problema. A postergação do fluxo arrecadatório não recompõe a base já reduzida. Dividendos distribuídos antecipadamente não retornam ao campo de incidência futura, sobretudo diante da própria regra de transição estabelecida.

O que se verifica, portanto, é um problema de desenho fiscal. A política tributária foi estruturada sem considerar a capacidade de adaptação dos agentes econômicos em um ambiente marcado por alta disponibilidade informacional, velocidade decisória e sofisticação técnica.

Nesse cenário, a arrecadação deixa de ser função exclusiva da alíquota e passa a depender da interação entre norma e comportamento. A ausência desse alinhamento tende a produzir um ciclo previsível: Frustração de receita, revisão de políticas, elevação de carga e nova adaptação dos contribuintes.

A conclusão se impõe com clareza. Políticas tributárias que desconsideram a racionalidade econômica dos agentes estão fadadas a resultados inferiores aos projetados. Em um ambiente orientado por planejamento, antecipação e mobilidade, a arrecadação não pode ser tratada como variável independente da conduta do contribuinte.

Sem a revisão dessa premissa, o sistema tende à repetição de um padrão já conhecido: Projeções elevadas, base comprimida e sucessivas intervenções fiscais, com eficácia progressivamente reduzida.