Estado de São Paulo reforma lei que institui unidades regionais

Foi publicada no mês passado a lei 18.436/26, que altera a lei 17.383/21, relativa à criação das unidades regionais de saneamento básico do Estado de São Paulo. Entendo que as modificações buscaram incentivar a integração dos componentes do saneamento básico, com ênfase nos serviços de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, bem como postergar e delegar à instância colegiada das unidades regionais a definição da divisão territorial. Compreendo, ainda, que a adesão dos titulares à prestação regionalizada passou a ser estimuladas pelo programa Universaliza SP, não o contrário. Este artigo examina esses pontos à luz da reforma introduzida pela lei 14.026/20, o NMLSB - Novo Marco Legal do Saneamento Básico.

Inclusão de outros componentes do saneamento básico

Originalmente concebidas como quatro unidades regionais de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário (URAE), a lei aprovada reduziu essas formas de prestação para duas, sob a denominação de "unidades regionais de saneamento básico".

A alteração decorre da previsão de que tais unidades poderão abranger também os serviços de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas, observadas as prerrogativas do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Em síntese, a nova denominação permite a inclusão de outros componentes do saneamento básico, sendo certo que a exposição de motivos do PL justificou que a inovação pretende "promover soluções integradas e resilientes de infraestrutura urbana, especialmente nos municípios que optaram por incorporar tais serviços ao planejamento regional".

O NMLSB já incluía os serviços de drenagem e manejo de águas pluviais no conceito de saneamento básico, ao mesmo tempo que definia o princípio da prestação regionalizada como modalidade integrada de um ou mais de seus componentes. Ainda assim, a denominação antes adotada pela lei 17.383/21 poderia restringir essa integração, ao vincular as unidades regionais apenas aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Vale lembrar que a ANA - Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico também buscou incentivar essa integração ao prever, na norma de referência 12/25, a possibilidade de incluir, com ou sem licitação (o que é questionável), os serviços de drenagem e manejo de águas pluviais em contratos vigentes de água e esgoto, desde que observada a inter-relação entre os serviços, assegurado o equilíbrio econômico-financeiro e formalizada a inclusão conforme os instrumentos aplicáveis.

Desta forma, compreendo que a alteração legislativa confere maior segurança jurídica à integração de componentes do saneamento sob responsabilidade de um ou mais prestadores, em consonância com o NMLSB e a regulação da ANA, mantendo, contudo, a vedação à inclusão dos serviços de limpeza urbana. Observa-se que, ao contrário da norma de referência 12/25, a alteração legislativa não forneceu fundamento normativo para a integração dos serviços de drenagem e manejo de águas pluviais aos contratos em vigor sem a realização de licitação. Assim, em última análise, entendo que a nova lei buscou estimular e privilegiar a universalização desses serviços, até então relegados a segundo plano pela legislação paulista.

Reorganização territorial

Conforme visto, a lei 18.436/26 reduziu de quatro para duas as unidades regionais do Estado de São Paulo. Os municípios que passam a integrar a URAE 2 deverão manifestar adesão em prazo a ser definido por decreto. Segundo a exposição de motivos do PL, a medida visou conferir efetividade à constituição das unidades regionais que, exceto a URAE 1, não haviam sido implementadas em razão da "necessidade de melhorias voltadas à dinâmica técnica, hidrográfica e à sustentabilidade econômico-financeira observada no Estado".

Em regra, a concentração de municípios em uma ou poucas URAEs pode ampliar a escalabilidade da prestação dos serviços e facilitar o cruzamento de subsídios. O NMLSB adota essa diretriz ao eleger a promoção de ganhos de escala como princípio e a definição da política de subsídios como condição de validade dos contratos. Todavia, a depender das condições geográficas e da infraestrutura existente ou necessária à integração dos componentes, tais ganhos podem não se concretizar. O desafio da Administração Pública é encontrar o ponto ótimo em que os benefícios superem os custos de implementação, com observância da modicidade tarifária.

Por isso, o novo diploma previu a possibilidade de instituir subunidades regionais de saneamento básico (sub-URAEs), uma inovação em relação ao NMLSB. Conforme disposto pela lei 18.436/26, sua criação depende de deliberação da instância colegiada da respectiva URAE e deve observar critérios como coerência hidrográfica, compartilhamento de infraestrutura, viabilidade técnico-operacional, econômico-financeira ou regulatória, além de aspectos sociais e ambientais.

Nesse contexto, parece-me que a alteração legislativa buscou, simultaneamente, propiciar nova oportunidade de adesão dos municípios paulistas especialmente à URAE 2 - inclusive viabilizando o acesso a recursos federais, nos termos do art. 50, VII e VIII, da lei 11.445/07 -, bem como retirar do âmbito legislativo estadual a definição da divisão das unidades regionais, atribuindo-a às instâncias colegiadas das URAEs. Em outras palavras, entendo que a estratégia facilita a obtenção de investimentos federais, ao mesmo tempo que permite a realização de estudos de viabilidade econômico-financeira de futuras concessões concomitantemente à subdivisão de uma ou mais URAEs¹.

Universaliza SP

Finalmente, o posicionamento oficial sustenta que a alteração legislativa buscou viabilizar a implementação do programa Universaliza SP, conforme indicado na exposição de motivos do PL e em pronunciamentos recentes da SEMIL - Secretaria de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística. Todavia, compreendo que o efeito prático é inverso, na medida em que o Universaliza SP atua como mecanismo de convencimento dos municípios paulistas a aderirem a URAE-2².

Instituído pelo decreto 67.814/23, o programa visa acelerar a universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado. Esse objetivo será alcançado, sobretudo, por meio do apoio estadual aos municípios, seja com assistência técnica em processos de contratação de prestadores de serviços de saneamento básico, seja pela atuação direta do Estado na condução desses processos, em benefício de agrupamentos municipais.

Compreendo que o Universaliza SP se direciona especialmente aos municípios que integrarão a nova URAE-2, uma vez que os integrantes da URAE-1 já dispõem de condições jurídico-financeiras adequadas à universalização. O êxito na constituição e efetividade da URAE-1 decorre do processo de desestatização da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo, e não o contrário, pois esse processo antecipou a meta de universalização de 2033 para 2029 e eliminou a fragmentação contratual, mediante unificação em um único contrato de concessão. Sem a privatização, é improvável que os municípios atualmente integrantes da URAE-1 tivessem aderido à sua estrutura de governança.

Assim, em termos práticos, entendo que o programa Universaliza SP funciona como impulsionador da adesão dos municípios às estruturas de governança da URAE-2, sendo a alteração legislativa promovida pela lei 18.436/26 meramente instrumental a essa política pública. Em síntese, o Universaliza SP serve à regionalização, e não o inverso.

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1 Vale lembrar que a demonstração a Lei nº 11.445/2007 estabelece que é condição de validade dos contratos de saneamento básico a existência de estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação dos serviços, nos termos estabelecidos no respectivo plano de saneamento básico (art. 11, II).

2 Observa-se que o Decreto nº 67.814/2023 corrobora essa visão na medida em que prevê como objetivo do Universaliza SP o fomento a regionalização da prestação dos serviços.