O mito da proteção pela complexidade no licenciamento ambiental

O debate sobre licenciamento ambiental no Brasil ainda é frequentemente apresentado por um contraste simplificador: Ou se preserva o procedimento tal como está, com todas as suas camadas e sobreposições, ou se aceita um modelo de redução de controles em nome da celeridade. Essa oposição não ajuda. O problema central não é escolher entre proteção e desenvolvimento, mas definir se o arranjo institucional adotado é capaz de produzir tutela ambiental qualificada, inteligível e juridicamente sustentável.

Nesse ponto, a aproximação entre a lógica do one project, one review e a Teoria do Ganho Ambiental¹ oferece uma chave útil de leitura. A primeira propõe um modelo de coordenação: Um projeto complexo deve ser examinado com integração institucional, planejamento prévio e redução de duplicidades desnecessárias. A segunda desloca o foco para o resultado: A qualidade do sistema não se mede pelo número de atos praticados, pareceres expedidos ou fases acumuladas, mas pela sua aptidão para gerar prevenção efetiva, mitigação proporcional, compensação adequada e decisão pública coerente. Quando essas duas perspectivas se encontram, a crítica ao modelo brasileiro deixa de ser meramente administrativa e passa a ser propriamente jurídica.

A referência ao modelo canadense precisa ser feita sem idealizações - inclusive porque a própria experiência canadense enfrentou tenções federativas severas. O IAA (Impact Assessment Act), promulgado em 2019², foi parcialmente declarado inconstitucional pela Suprema Corte do Canadá em outubro de 2023³. A maioria (5-2) entendeu que o regime de designated projects extrapolava as competências do Parlamento federal, pois transformava o que deveria ser uma avaliação de efeitos em jurisdição federal em uma avaliação do projeto como um todo - invadindo, assim, a esfera das províncias. O que interessa observar, para o debate brasileiro, não é o resultado em si, mas o problema subjacente: a dificuldade de organizar, dentro de um sistema federativo, uma avaliação de impacto que seja coordenada sem ser centralizável.

A resposta canadense ao impasse, porém, é igualmente instrutiva. Após a decisão de 2023, o governo federal emendou o IAA em 2024 e lançou, em 2025, um programa estruturado de acordos de cooperação com as províncias sob a bandeira explícita do one project, one review⁴. O compromisso foi reafirmado no Speech from the Throne de maio de 2025 e no Orçamento Federal do mesmo ano, com meta de firmar acordos com todas as províncias interessadas em seis meses. A lógica é clara: Pluralidade institucional não pode significar duplicidade procedimental; coordenação não exige centralização, mas exige arquitetura.

O Brasil, em certa medida, já reconheceu esse problema no plano normativo. A LC 140/11⁵ procurou afastar a sobreposição formal de competências ao estabelecer que o licenciamento deve ser conduzido por um único ente federativo. Em tese, o ordenamento já rejeitou a ideia de múltiplos licenciamentos simultâneos para o mesmo empreendimento. O que permanece aberto, porém, é a distância entre essa unidade formal e a realidade operativa do processo. Na prática, o órgão licenciador principal continua a depender de manifestações técnicas apartadas, muitas vezes emitidas em tempos distintos, com critérios não harmonizados e baixa previsibilidade procedimental. Há, assim, um licenciamento uno no plano normativo e fragmentado no plano decisório.

Essa disfunção compromete a legitimidade do próprio licenciamento - e os números confirmam a percepção. Somente em 2025, foram propostos 3.366 novos processos judiciais no país tendo por objeto a revogação ou a concessão de licença ambiental, e o painel SireneJud do CNJ registrava, em agosto do mesmo ano, 402 mil processos ambientais pendentes no Judiciário⁶. Os gargalos institucionais já haviam sido amplamente documentados pela CNI (2014), pela Câmara dos Deputados (2015) e pelo TCU (2019)⁷. Um empreendimento é uno em seu impacto territorial, ecológico, social e econômico. Se o Estado o examina por feixes descontínuos, sem coordenação desde a origem, a tendência não é necessariamente de maior proteção. O que se produz, com frequência, é retrabalho, dispersão informacional, dificuldade de compreensão social da decisão e maior propensão à judicialização.

É exatamente aqui que a Teoria do Ganho Ambiental fornece um critério mais exigente. O licenciamento ambiental não tem valor constitucional por ser longo, denso ou formalmente complexo. Seu valor está na capacidade de produzir tutela ambiental efetiva. A leitura do art. 225 da Constituição⁸ não autoriza confundir procedimento com finalidade. A complexidade só se legitima quando funciona como instrumento de proteção real. Se ela se converte em uma sucessão de atos incapaz de organizar o conhecimento necessário à decisão, deixa de servir ao fim protetivo e passa a operar como sucedâneo simbólico de proteção.

Essa observação tem consequências hermenêuticas importantes. A interpretação do Direito Ambiental não pode ficar prisioneira de uma lógica segundo a qual ampliar etapas e multiplicar centros decisórios seria, por si só, sinal de maior aderência constitucional. Uma leitura sistemática exige compatibilizar prevenção, precaução, motivação técnica, cooperação federativa, participação social, proporcionalidade administrativa e segurança jurídica. Não se trata de importar para o campo ambiental uma ideia banal de eficiência. Trata-se de reconhecer que um procedimento incapaz de organizar sua própria complexidade compromete a finalidade que afirma realizar.

Os fatos recentes do debate regulatório brasileiro reforçam esse diagnóstico. A tramitação do PL 2.159/21 e sua posterior conversão na lei 15.190/25⁹ evidenciaram que o país já não discute apenas a existência ou não do licenciamento, mas a qualidade de seu desenho institucional. Houve críticas pertinentes ao risco de simplificações excessivas, especialmente quanto à ampliação de hipóteses de dispensa e procedimentos simplificados para atividades sensíveis. A judicialização imediata da nova lei perante o STF, por meio de três ações diretas de inconstitucionalidade¹⁰, confirma que a tensão entre simplificação e proteção já é contenciosa, não apenas doutrinária. Quando proteção ambiental e segurança jurídica passam a aparecer no mesmo vocabulário institucional, fica claro que o problema não se resolve com a mera oposição entre "mais regra" e "menos regra".

Essa distinção entre simplificação e integração é decisiva. Simplificar pode significar retirar densidade de controle justamente onde ela é necessária. Integrar significa reordenar o processo para que as várias dimensões do impacto sejam tratadas de modo coordenado, sem perda de substância e sem duplicidade inútil. Lido à luz da Teoria do Ganho Ambiental, o one project, one review não sugere um licenciamento superficial; sugere um licenciamento mais inteligível, mais coerente e, justamente por isso, potencialmente mais protetivo.

O caso da Margem Equatorial e a concessão, em junho de 2025, da primeira licença prévia para um projeto eólico offshore no Brasil¹¹ tornaram visíveis, em escala nacional, tanto as potencialidades quanto as limitações do sistema. O primeiro episódio mostrou como pareceres técnicos, exigências complementares, pressões políticas e debate público podem coexistir sem que a narrativa decisória do Estado se torne suficientemente clara para a sociedade. O segundo evidenciou a necessidade de um modelo regulatório capaz de lidar, com rapidez qualificada, com novas fronteiras tecnológicas e novos perfis de impacto. Se o país pretende combinar expansão de infraestrutura, resposta à agenda climática e atração de investimento, não basta afirmar, em abstrato, a importância do licenciamento. É preciso que o sistema seja capaz de processar inovação sem se perder em sobreposições, zonas cinzentas e recomeços analíticos.

Essa crítica, contudo, não deve ser confundida com a defesa da redução arbitrária da pluralidade institucional. Em empreendimentos complexos, é natural e desejável que incidam diferentes interesses públicos: patrimônio cultural, povos indígenas e comunidades tradicionais, biodiversidade, recursos hídricos, unidades de conservação e ordenamento territorial. O problema não está na pluralidade desses interesses, mas na forma de sua articulação. Um Estado ambientalmente sério não é o que reduz artificialmente os pontos de vista disponíveis; é o que os faz dialogar dentro de uma arquitetura decisória coerente.

A consequência mais visível da ausência dessa arquitetura aparece na elaboração dos estudos ambientais. Em muitos casos, o EIA/Rima deixa de funcionar como instrumento central de leitura integrada do projeto e passa a ser, na prática, uma base sucessivamente remendada por novas exigências e complementações. O empreendedor não enfrenta apenas um exame denso dos impactos; enfrenta também a falta de um comando estatal unificado sobre o que precisa demonstrar desde o início. É por isso que a ideia de um Termo de Referência efetivamente integrado ganha tanta importância. Não porque reduza rigor, mas porque antecipa convergência. E convergência prévia, nesse contexto, é condição de qualidade decisória.

Sob a ótica da Teoria do Ganho Ambiental, essa mudança reposiciona o centro da análise. Ganho ambiental não se mede pelo número de ofícios expedidos, reuniões realizadas ou anos de tramitação. Mede-se pela qualidade da intervenção regulatória sobre a realidade. Houve prevenção de dano relevante? Houve condicionantes proporcionais? Houve compensação funcionalmente adequada? Houve melhoria mensurável da tutela ecológica ou territorial? Houve decisão tecnicamente motivada, compreensível, controlável e executável? Se essas perguntas passam a segundo plano porque o sistema dedica sua maior energia a administrar a própria fragmentação, então há um desvio de finalidade.

Também é preciso reconhecer o dado institucional mais duro: Integração exige capacidade estatal. Não existe coordenação robusta sem equipes, dados, interoperabilidade, liderança administrativa e protocolos claros. O reconhecimento, pelo Ministério do Meio Ambiente, da necessidade de fortalecer o Sisnama até 2036 mostra que o próprio Estado já percebeu essa insuficiência. Mas esse diagnóstico não pode servir de justificativa para conservar um modelo cujas limitações já se tornaram evidentes. Fragilidade institucional não recomenda imobilismo; recomenda reforma responsável.

Da aproximação entre one project, one review e Teoria do Ganho Ambiental decorrem, ao menos, quatro direções normativamente consistentes: um Termo de Referência verdadeiramente integrado; cooperação federativa material, e não apenas formal; organização menos pulverizada das consultas e audiências públicas, sem prejuízo das garantias da Convenção 169 da OIT¹²; e substituição da cultura do procedimento defensivo por uma cultura de decisão ambiental orientada a resultado, com motivação transparente e foco na efetividade das condicionantes.

É preciso, contudo, distinguir o plano de aplicabilidade de cada uma dessas perspectivas. A lógica do one project, one review, tal como desenvolvida no contexto canadense, pressupõe reestruturação institucional e legislativa: acordos de cooperação interfederativa, redefinição de competências, protocolos de coordenação e, eventualmente, alteração do marco legal vigente. Trata-se de um horizonte normativo desejável, mas cujo tempo de maturação é necessariamente político e institucional. A Teoria do Ganho Ambiental, por sua vez, não depende de reforma legislativa para ser invocada. Sua base já está posta no ordenamento: o dever constitucional de efetividade da tutela ambiental (art. 225, §1º, IV, da CF), o princípio da proporcionalidade administrativa, a exigência de motivação técnica dos atos de licenciamento (art. 50, I e VII, da lei 9.784/1999) e a jurisprudência consolidada do STJ quanto à efetividade das condicionantes ambientais como critério de validade da licença¹³. Isso significa que o órgão licenciador, o Ministério Público, o Judiciário e o próprio empreendedor já dispõem de fundamento normativo para exigir - e para demonstrar - que o licenciamento produza resultado ambiental mensurável, e não apenas conformidade ritual. A TGA não é, nesse sentido, uma proposta de futuro; é uma chave hermenêutica operacional, disponível desde já, capaz de reorientar a prática decisória mesmo dentro do arranjo institucional vigente. Se o one project, one review indica aonde o sistema deve chegar, a TGA oferece um critério de qualidade que pode - e deve - ser aplicado no caminho.

No fundo, o debate brasileiro precisa enfrentar uma pergunta simples: A complexidade do licenciamento está sendo governada ou apenas acumulada? Essa é a diferença entre um procedimento que efetivamente protege e outro que apenas aparenta proteger. O one project, one review não elimina os conflitos inerentes ao Direito Ambiental contemporâneo, mas oferece uma exigência de maturidade institucional: Tratar a pluralidade de controles como algo a ser coordenado, e não indefinidamente empilhado. A experiência canadense - com seus avanços e seus revés constitucionais - demonstra que essa coordenação é possível, mas exige arquitetura federativa deliberada, não mero apelo retórico à eficiência. Se a Constituição exige proteção ambiental séria, ela também exige método, coerência e capacidade de decisão. Fora disso, corre-se o risco de confundir densidade regulatória com virtude, quando o que se produz é apenas dispersão institucional sem ganho ambiental correspondente.

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1 A Teoria do Ganho Ambiental (TGA) e seu instrumento operacional, o Plano de Ganho Ambiental (PGA), propõem que a qualidade do sistema regulatório ambiental seja mensurada pela aptidão para gerar prevenção efetiva, mitigação proporcional, compensação adequada e decisão pública coerente — deslocando o eixo de avaliação do rito procedimental para o resultado ambiental.

2 CANADA. Impact Assessment Act, S.C. 2019, c. 28, s. 1. A lei substituiu o Canadian Environmental Assessment Act, 2012, estabelecendo um regime de avaliação de impactos mais abrangente, com fases de planejamento, avaliação e decisão.

3 SUPREME COURT OF CANADA. Reference re Impact Assessment Act, 2023 SCC 23, j. 13 out. 2023. A maioria (5–2), sob relatoria do Chief Justice Wagner, declarou inconstitucional o regime de designated projects por extrapolar as competências legislativas do Parlamento federal, preservando apenas o regime aplicável a terras federais e projetos no exterior (ss. 81–91).

4 IMPACT ASSESSMENT AGENCY OF CANADA. One Project, One Review: Co-operation Agreements for the Assessment of Major Projects. Discussion Paper, set. 2025. O compromisso de firmar acordos de cooperação com cada província interessada foi reafirmado no Speech from the Throne de maio de 2025 e no Orçamento Federal de 2025.

5 BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas de cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente.

6 Dados do Painel "Estatísticas do Poder Judiciário", atualizados até 31/12/2025, indicam que somente em 2025 foram propostos 3.366 novos processos judiciais em todo o país tendo por objeto a revogação ou a concessão de licença ambiental. Conforme dados do SireneJud/CNJ, havia 402 mil processos ambientais pendentes no Judiciário em agosto de 2025.

7 Os gargalos institucionais do licenciamento foram documentados pela CNI (2014), pela Câmara dos Deputados (2015) e pelo Tribunal de Contas da União (2019). V. também: BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.064/2019 – Plenário. Auditoria operacional sobre o licenciamento ambiental federal.

8 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 225.

9 BRASIL. Lei nº 15.190, de 8 de agosto de 2025. Dispõe sobre o licenciamento ambiental. Origem: PL 2.159/2021. A sanção presidencial foi acompanhada de 63 vetos, posteriormente derrubados, em sua quase totalidade, pelo Congresso Nacional em novembro de 2025. A lei entrou em vigor em 4 de fevereiro de 2026.

10 Até dezembro de 2025, três ADIs foram distribuídas ao Min. Alexandre de Moraes: ADI 7.913 (PV), ADI 7.916 (Rede Sustentabilidade e ANAMMA) e ADI 7.919 (PSOL e APIB). Os eixos comuns de impugnação incluem a inconstitucionalidade de modalidades simplificadas (LAC e LAE), a deleção normativa excessiva a estados e municípios e a restrição à consulta a povos indígenas e quilombolas.

11 IBAMA. Ibama emite 1ª licença prévia para projeto eólico offshore no Brasil, 24 jun. 2025. Trata-se do Sítio de Testes de Aerogeradores Offshore, em Areia Branca/RN, com capacidade instalada de até 24,5 MW. O processo de análise foi conduzido desde 2017 por equipe técnica multidisciplinar do Ibama. Havia, à época, outros 103 projetos aguardando licenciamento.

12 Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre Povos Indígenas e Tribais, de 27 de junho de 1989. Promulgada no Brasil pelo Decreto nº 5.051/2004, revogado pelo Decreto nº 10.088/2019 (Anexo LXXII).

13 A aplicabilidade imediata da TGA encontra suporte no dever constitucional de efetividade da tutela ambiental (art. 225, §1º, IV, CF/88), no princípio da proporcionalidade administrativa, na exigência de motivação técnica dos atos de licenciamento (art. 50, I e VII, da Lei 9.784/1999) e na consolidação jurisprudencial do STJ quanto à efetividade das condicionantes ambientais como critério de validade da licença. V. ainda: STJ, Edição 217 da Jurisprudência em Teses, publicada em 15 abr. 2025, que reafirma o caráter intergeracional da tutela ambiental e a necessidade de internalização dos custos ambientais como parâmetro decisório.