A inconstitucionalidade da filiação obrigatória para CACs no Brasil

1. Introdução

O regime jurídico aplicável aos caçadores, atiradores desportivos e colecionadores de armas de fogo - comumente designados pela sigla CAC - constitui, no ordenamento brasileiro, um dos mais densos e controvertidos microssistemas normativos, entrelaçando matéria constitucional, administrativa, penal e desportiva. A lei 10.826, de 22 de dezembro de 2003, intitulada Estatuto do Desarmamento, estabelece o arcabouço legal geral da matéria, remetendo à regulamentação por decreto presidencial e a normas complementares editadas pelo Comando do Exército, por intermédio do COLOG - Comando Logístico. A sucessão de decretos regulamentadores - decreto 5.123/04, decreto 9.845/19, decreto 9.846/19, decreto 10.030/19 e, atualmente, o decreto 11.615, de 21 de julho de 2023, posteriormente alterado pelo decreto 12.345/24 - tem refletido sensíveis oscilações político-ideológicas quanto ao grau de rigor exigido dos CACs, sem que o núcleo essencial da disciplina legal tenha sofrido modificação correspondente.

Entre os inúmeros requisitos instituídos pelo decreto 11.615/23 e pelas portarias do COLOG, destaca-se, por sua repercussão prática e pela sua envergadura constitucional, a exigência de filiação a entidade de tiro desportivo como condição necessária à concessão e à manutenção do CR - Certificado de Registro do atirador desportivo. A imposição consta, expressamente, do art. 35, caput, do mencionado decreto, segundo o qual o interessado, para obter o CR, deverá estar filiado a entidade de tiro desportivo, vinculando-se, ademais, a cumprir quantitativos mínimos anuais de treinamentos em clube de tiro e de participações em competições oficiais. A definição legal de atirador desportivo, constante do inciso XVII do art. 2º do mesmo diploma, reforça o caráter compulsório da filiação, ao conceituar o atirador como "pessoa física registrada pelo Comando do Exército por meio do CR, filiada a entidade de tiro desportivo".

Essa imposição, todavia, suscita grave perplexidade à luz do sistema constitucional brasileiro de direitos e garantias fundamentais. A Constituição da República, ao inscrever, no art. 5º, inciso XX, a cláusula segundo a qual "ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado", consagrou, de modo inequívoco, a dimensão negativa da liberdade de associação, que protege o indivíduo não apenas do ingresso forçado em entidades associativas, mas também do uso indireto de mecanismos coercitivos que, por vias transversas, tornem a filiação inevitável para o exercício regular de direitos. A compreensão desse preceito, em sua inteireza, conduz à conclusão de que qualquer exigência estatal que condicione o gozo de um direito - ainda que este seja objeto de regulação restritiva - à prévia e permanente filiação a associação privada configura, em princípio, vulneração à cláusula constitucional.

A particularidade agravadora, no caso dos CACs, reside no fato de que a exigência de filiação não decorre de lei em sentido formal, mas exclusivamente de decreto regulamentador e de portarias do Comando Logístico do Exército. A lei 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento), na sua qualidade de lei em sentido formal emanada do Poder Legislativo, não impõe, de modo expresso e direto, a obrigação de filiação a clube de tiro como requisito para a obtenção ou manutenção do CR do atirador desportivo. A exigência, ao contrário, foi introduzida exclusivamente por via regulamentar, no art. 35 do decreto 11.615/23 (na redação dada pelo decreto 12.345/24) - diploma de natureza infralegal, hierarquicamente subordinado à lei, nos termos do art. 84, inciso IV, da CF/88. Tal circunstância conduz a uma dupla inconstitucionalidade material e formal: material, porque restringe direito fundamental sem justificativa proporcional e sem atender à finalidade regulatória por meio menos restritivo; formal, porque o faz sem respaldo em lei em sentido formal, violando o princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF/88) e a reserva legal qualificada que rege as limitações aos direitos fundamentais.

O presente artigo tem por objetivo geral analisar, de modo sistemático, a compatibilidade da exigência de filiação obrigatória a entidade de tiro desportivo - tal como posta no art. 35 do decreto 11.615/23 - com a CF/88, notadamente com o núcleo normativo do art. 5º, incisos II, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI, demonstrando a inconstitucionalidade do preceito regulamentar. De modo específico, pretende-se: (a) examinar a evolução doutrinária e jurisprudencial da liberdade de associação no Brasil, explicitando suas dimensões positiva e negativa; (b) analisar o precedente paradigmático da ADI 3.464/DF, no qual o STF declarou inconstitucional exigência estruturalmente análoga; (c) demonstrar que a habitualidade na prática de tiro pode ser aferida por meios menos restritivos de direitos fundamentais; e (d) apresentar propostas de adequação constitucional do marco regulamentar.

Do ponto de vista metodológico, utiliza-se o método dedutivo, partindo-se de premissas constitucionais gerais - a saber, as normas inscritas no art. 5º, incisos II, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI, da CF/88 - para, mediante subsunção e análise crítica, avaliar a conformidade do art. 35 do decreto 11.615/23 ao parâmetro constitucional. A técnica de pesquisa é bibliográfica e documental, apoiando-se em obras da doutrina constitucional brasileira de referência, na jurisprudência do STF e na análise da legislação pertinente. A abordagem é dogmático-jurídica, sem prejuízo de breves digressões sobre o contexto político-regulatório em que se insere a matéria. A hipótese de trabalho, que se pretende confirmar ao longo da exposição, é a de que a exigência de filiação compulsória padece de dupla inconstitucionalidade, formal e material, e deve ser afastada por via de controle de constitucionalidade, difuso ou concentrado, ou ainda corrigida por reforma normativa.

2. A liberdade de associação na ordem constitucional brasileira: Referencial teórico

2.1 Gênese histórica e evolução constitucional

A liberdade de associação, tal como hoje concebida no constitucionalismo ocidental, é fruto de longa maturação histórica que remonta aos embates entre o indivíduo e as corporações de ofícios do Antigo Regime e que ganhou densidade normativa a partir das revoluções liberais do século XVIII. No Brasil, a matéria fez-se presente, em maior ou menor grau de proteção, em todas as Constituições republicanas, experimentando sucessivas modulações. A Constituição de 1891 já reconhecia, em seu art. 72, § 8º, o direito de livremente se associar e reunir, sem armas, e independentemente de licença da polícia, formulação essa que, com variações de redação, foi reproduzida em larga medida nas Constituições de 1934 e de 1946. A Constituição de 1937, de inspiração autoritária, sujeitou o direito a severas restrições, o que se estendeu, com modulações, ao regime constitucional de 1967 e à emenda 1/1969, nos quais a dissolução compulsória de associações permaneceu instrumento de uso não excepcional pelo Poder Executivo.

Foi, todavia, com a Constituição de 5 de outubro de 1988 que a liberdade de associação atingiu seu ápice de proteção no direito constitucional brasileiro, na esteira do movimento mais amplo de redemocratização do país e de reação aos dois longos períodos autoritários que marcaram o século XX. José Afonso da Silva registra, em sua clássica obra, que o constituinte de 1988 conferiu à matéria estatura jurídica intensamente reforçada, vedando expressamente a interferência estatal no funcionamento interno das associações e submetendo a sua suspensão ou dissolução, quando cabíveis, a reserva de jurisdição, seja por decisão judicial transitada em julgado para a dissolução definitiva, seja por decisão judicial para a suspensão (SILVA, 2014). A proteção da autonomia associativa alcançou, na Carta vigente, um patamar que o próprio STF, em manifestação do ministro Celso de Mello, qualificou de rigor reforçado, ao ponto de afirmar que nem mesmo sob o estado de sítio se torna lícito suspender o exercício concreto dessa prerrogativa (ADI 3.045/DF, voto do ministro Celso de Mello, DJ 1º.6.07).

A arquitetura constitucional da liberdade de associação, como hoje se apresenta, desdobra-se por cinco incisos do art. 5º da lei Fundamental, os quais, lidos em conjunto, descortinam um complexo normativo que abrange, na lição consolidada da doutrina, a faculdade de criar, organizar, manter, ingressar, retirar-se e não se associar. A leitura conjunta desses dispositivos é absolutamente indispensável à exata compreensão do alcance constitucional da garantia, motivo pelo qual se impõe a transcrição integral do núcleo normativo:

Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […] XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar; XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento; XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado; XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado; XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;

A leitura sistemática dessas normas revela a opção constituinte por um modelo robusto de proteção da autodeterminação associativa, cujas engrenagens operam em duas direções simultâneas: de um lado, tutela-se a faculdade de livre criação, organização e funcionamento das associações, bem como a legitimidade representativa das entidades associativas; de outro, resguarda-se, de forma complementar e indispensável, o direito do indivíduo de não se associar e de não permanecer associado. Trata-se, em essência, de um plexo normativo indivisível, em que a proteção positiva e a proteção negativa se retroalimentam, sob pena de esvaziamento recíproco de ambas. Qualquer interpretação que pretenda diminuir o alcance da dimensão negativa comprometeria, por via reflexa, o próprio significado da dimensão positiva, pois esta só faz sentido enquanto liberdade efetiva de escolher entre filiar-se e não se filiar.

2.2 Dimensões positiva e negativa da liberdade de associação

A doutrina constitucional brasileira, em sintonia com a literatura europeia, é uníssona ao reconhecer à liberdade de associação as denominadas dimensões positiva e negativa, que o Tribunal Constitucional da Espanha, no julgamento da sentença STC 5/1981, já havia sintetizado na fórmula de que o direito de associação compreende "não somente a forma positiva do direito de associar-se, mas também sua dimensão negativa, o direito de não se associar" (ESPANHA, 1981). José Afonso da Silva (2014) explicita que a garantia constitucional da liberdade associativa abrange, de modo inseparável, a prerrogativa de fundar, ingressar, organizar e manter associações - dimensão positiva - e a prerrogativa de recusar a filiação ou de se desfiliar a qualquer tempo, sem sujeição a ônus condicionante - dimensão negativa. Esse entendimento, de resto, encontra-se explicitamente acolhido na jurisprudência do STF, conforme se verá adiante.

Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, em seu curso de Direito Constitucional, desenvolvem didática análise a respeito das múltiplas faculdades contidas na garantia, assinalando que a liberdade de associação resguarda o direito de não ingressar em uma associação, de dela se retirar e, por decorrência lógica, de não ser compelido a aderir a associação privada por exigência estatal ou por pressão decorrente da própria estruturação do regime jurídico de determinada atividade (MENDES; BRANCO, 2021). Os autores sublinham, ademais, que, em hipóteses excepcionais em que o ingresso em determinada entidade se torne, em virtude de imperativos profissionais ou regulatórios, quase inevitável - caso, por exemplo, da Ordem dos Advogados do Brasil, de sindicatos em regime de unicidade ou dos conselhos profissionais -, a proteção constitucional se deslocará para a garantia de ampla defesa e do devido processo legal na relação associado-associação, sem que se admita, contudo, conformismo generalizado com a associação compulsória fora dessas balizas específicas e excepcionalíssimas.

Ingo Wolfgang Sarlet, em sua consagrada obra sobre a eficácia dos direitos fundamentais, reforça a compreensão de que a proteção constitucional contra a associação compulsória ostenta natureza jusfundamental e integra o conteúdo mínimo essencial da liberdade, de modo a não admitir restrições que esvaziem sua eficácia prática (SARLET, 2018). Para o autor, a dimensão negativa opera, sobretudo, como barreira de contenção do poder público, impedindo que o Estado, ainda que por vias transversas, transfira ou delegue a entidades privadas a capacidade de condicionar, pela exigência de filiação, o gozo de direitos ou o exercício de atividades lícitas. Dirley da Cunha Júnior (2020), por sua vez, enfatiza o caráter indivisível da garantia, sustentando que a dimensão negativa não é mero complemento subsidiário da dimensão positiva, mas sim faceta autônoma e dotada de idêntica força normativa, sob pena de se desvirtuar o próprio sentido histórico-ideológico do direito.

Paulo Bonavides, em lição clássica sobre os direitos fundamentais de primeira geração, destaca que as liberdades públicas, entre as quais se insere a liberdade de associação, constituem o núcleo axiológico mais antigo do constitucionalismo liberal, razão pela qual devem ser interpretadas restritivamente em relação a suas limitações e amplamente em relação a suas garantias (BONAVIDES, 2022). O autor repele, com especial ênfase, a tentativa de reduzir a proteção dos direitos de liberdade a meras declarações programáticas, reafirmando sua eficácia imediata e plena. A literatura portuguesa, na pena de J. J. Gomes Canotilho, corrobora essa compreensão ao afirmar que o direito de associação, enquanto direito complexo, apresenta múltiplas dimensões - individual e institucional, positiva e negativa, interna e externa - cada uma com lógica própria e complementares entre si, cabendo ao sistema jurídico constitucional coerente desenvolvê-las e harmonizá-las, jamais esvaziá-las ou subordiná-las de forma invertida (CANOTILHO, 2003).

No particular da dimensão negativa, convém sublinhar que sua tutela não se limita à proibição direta de associação compulsória imposta por norma jurídica expressa, mas estende-se, com igual vigor, à vedação de mecanismos indiretos que, em termos práticos, tornem a filiação o único caminho viável para o exercício de determinado direito ou atividade. Essa percepção  de que a proteção constitucional alcança não apenas a coação formal, mas também a coação por vias transversas  é decisiva para a compreensão do tema objeto do presente estudo, pois é precisamente essa a mecânica operacional do art. 35 do decreto 11.615/23, que, a pretexto de disciplinar a habitualidade, converte a filiação a clube de tiro em requisito indispensável à fruição do direito, quando tal exigência, se ponderada, revela-se dispensável para a finalidade regulatória.

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