A suspensão de liminar e sentença contra o Poder Público e o real dimensionamento da lesividade

O incidente de contracautela de suspensão de liminar ou sentença, das leis 7.347/1985, 8.038/1990, 8.437/1998 e 12.016/09 objetiva, direta e especificamente, a proteção do interesse público, firmando-se o atendimento ao interesse maior da coletividade como premissa inafastável à sua devida aplicação.

Como mecanismo excepcional de sustação dos efeitos de provimento judicial, conferindo ao poder público uma via de interrupção do seu cumprimento imediato, soma-se como alternativa autônoma às vias recursais e às respectivas tutelas de urgência suspensivas da executoriedade de liminar ou sentença, nestes casos, como previsto no CPC.

Mesmo como instrumento, medida ou providência eminentemente processual, a suspensão de liminar ou sentença carrega evidenciado conteúdo de repercussão material, e moldado com o objetivo de salvaguardar e priorizar o interesse geral em detrimento do interesse particular. É na relação entre o particular e o poder público que se encontra justificado o intento e a gênese do instituto da suspensão.

Não obstante esse direcionamento próprio a proteger o interesse público em relação ao interesse privado, não raro tem-se observado a utilização das medidas de suspensão quando encontram-se em confronto apenas entes públicos, principalmente em casos de disputas de receitas e recursos públicos, sem qualquer participação do particular no interesse material do objeto da ação em que se deflagra a suspensão.

Nesses casos, e principalmente quando se tem o impacto de decisão judicial no orçamento público, a suspensão de liminar ou sentença tem levado ao conflito judicializado diretamente entre entes federados, em todos os seus níveis, sendo conhecidos os litígios entre municípios, Estados, e a União, ou ainda de seus órgãos e instituições vinculados.

Nas demandas propostas pelo particular, e naquilo que é da essência da contracautela de suspensão de provimento judicial, basta se analisar a trivial demonstração da grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas para se restabelecer situação de fato e jurídica modificada em juízo. No entanto, quando no incidente da suspensão estão em confronto entes públicos, como requerente e requerido da suspensão, o instituto muda sua feição e é imperativo ir mais além quanto à análise das reais e efetivas consequências da decisão suspensiva, sob o risco de a suspensão deixar de atuar em defesa do interesse público para se converter, ela mesma, em violadora daquele próprio interesse geral.

Neste contexto, em postulações de suspensão de liminar ou sentença requerida contra ente público, tem sido da praxe dos tribunais fixarem o olhar apenas sob a perspectiva do requerente da suspensão, deixando-se de voltar a necessária atenção aos impactos da decisão suspensiva também com relação à tutela dos bens jurídicos do ente requerido, resultando disso uma desvirtuação dos reais contornos daquele instituto de proteção ao interesse público.

E tal se evidencia quando, confrontadas as repercussões de uma decisão concessiva da suspensão com relação aos aspectos da lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas que a chancelam, se constata que tais consequências se mostram mais acentuadas e gravosas em relação ao ente público contra o qual a suspensão foi acolhida.

Em tal cenário exsurge situação de inquestionável anomalia e disfuncionalidade do instituto da suspensão pois, concebida para proteger e resguardar o bem geral e comum, não é razoável possa, ela mesma, servir como fundamento causador de grave lesão aos bens jurídicos que objetiva proteger.

Não se está, com essa necessária visão do todo e que exige um dimensionamento dos efeitos da suspensão tanto em relação ao requerente como ao requerido da medida de contracautela, buscando-se afastar ou inovar o que se encontra contemplado pela norma. Ao dispor da suspensão a lei, com destaque às disposições do art. 4º, da lei 8.437/1992, e do art. 15, da lei 12.016/09, o fez nos seguintes termos, respectivamente:

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.

Como se vê pela expressa dicção da norma, não houve seu direcionamento no sentido de que a grave lesão aos bens jurídicos da ordem, saúde, segurança e economia popular, e quando confrontadas tais situações com o ente público requerido, devesse ser considerada apenas em razão do ente postulante do incidente da suspensão. E, conquanto o instituto da suspensão, no entorno das leis 8.437/1992 e 12.016/09, tenha sido contemplado especificamente em razão das demandas do particular contra o ente público, e daí, por óbvio não se cogitando na análise dos efeitos da suspensão quanto ao requerido-particular, por outro lado, não se pode desmerecer que quando se encontram em partes opostas na suspensão dois entes públicos, aquela ausência de direcionamento legal da suspensão exclusivamente ao seu requerente toma contornos de relevância que não comporta hesitação.

Reforça essa compreensão o fato de que a legitimação para a contracautela de suspensão é conferida também ao Ministério Público, o que bem revela que não se esgota na figura do requerente da medida a análise da grave lesão à ordem, segurança, saúde e economia pública, pois não é o Ministério Público o destinatário da respectiva proteção que se busca com a decisão suspensiva.

A propósito, na percuciente lição do renomado Teori Zavascki (Processo Coletivo-Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos, 7ª ed., RT, pp. 79-80), mencionando julgado do STF, na SS 137, relator ministro Cordeiro Guerra, RTJ 118/861, a suspensão "trata-se de incidente de caráter excepcional em defesa de ‘interesses superiores’, ‘de altos valores protegidos pela norma’ e que "o instituto deve ser aplicado ‘com parcimônia’ e à base de ‘interpretação estrita’, dada essa sua peculiar natureza", e nisso valendo-se de outro precedente do STF, na SS 432, ministro Sidney Sanches, RTJ 144/99-113.

A "excepcionalidade da via suspensiva", ou "o caráter absolutamente excepcional" com sua "necessária interpretação restritiva", como reiteradas vezes afirmado pelo STF (STP 914, AgR, min. Rosa Weber, pub. 11/5/2023) desafia a necessária abordagem de, uma vez acionada a via do incidente da suspensão contra outro ente público, com relação também a este deve ser atraída a atenção em se avaliar o quanto a decisão na suspensão possa lhe causar nefastos efeitos por grave lesão ao interesse coletivo, principalmente naquilo que diga respeito à supressão de receitas públicas.

Tal elucidação decorre da necessária lógica normativa de que não se pode admitir que a mesma norma que objetiva afastar impactos desfavoráveis ao interesse público possa, ela mesma, ser a causadora desta situação prejudicial.  E isso se verifica quando, no confronto entre a repercussão contrária à ordem, à saúde, à segurança e economia o ente público que é parte requerida na suspensão suporta maiores efeitos lesivos que o ente público dela requerente.

A se impedir tal indesejável consequência e injustificável resultado daquilo que a lei objetivou evitar, quando na suspensão colidem interesses públicos comuns, a solução que se impõe é considerar a situação de fato demonstrada pelos entes públicos-partes e nisso mensurando-se a realidade constatada daquele a sofrer o maior ou o menor impacto da decisão a ser proferida na suspensão. Tal avaliação, aliás, comporta verificar-se em parâmetros objetivos como, por exemplo, quando contendem dois ou mais municípios na defesa da distribuição ou repassasse de receitas, ocasião em que a comparação da renda per capita e o número populacional oferece elemento material e concreto a definir o real cenário daquele que se encontra em situação de maior necessidade dos recursos para o atendimento à população.

Tal a relevância do aprofundamento dessa avaliação focada tanto com relação à parte requerente como à parte requerida, que as decisões que acolhem a suspensão não comportam ser discutidas em via recursal à instância superior, situação a exigir uma análise mais detida e de profunda cautela para a solução do referido pedido, até mesmo porque, e o que é mais grave, a decisão suspensiva encontra-se com seus efeitos protraídos até o trânsito em julgado da solução de mérito da causa principal, consoante disposto no § 9º do art. 4º, da lei 8.437/1992.

E não basta, para a concessão da suspensão proposta contra outro ente público centrar o foco no restabelecimento ou reparação do status quo ante, quando a exata adoção dessa medida é que pode se tornar a causadora de prejuízo a outro ente e ainda em maior dimensão lesiva ao interesse público.

Se, com relação ao particular que litiga contra o poder público um parâmetro autorizador da suspensão é o restabelecimento daquela situação pretérita, pois sua alteração é que produziu a grave consequência lesiva ao ente público, para os casos em que o beneficiário da alteração do estado anterior das coisas é outro ente público, deve-se avaliar em que medida o restabelecimento da situação modificada será ainda mais gravoso do que sua própria manutenção, e nisso cabendo dar-se o real alcance do que efetivamente é ou se torna uma situação de elevada lesão à ordem, segurança, saúde e economia públicas.

Portanto, quando em disputa interesses econômicos entre entes públicos, impõe-se analisar a grave lesão sob a perspectiva de ambos, e não apenas daquele que provocou a via da suspensão.

A não ser assim, a própria suspensão de segurança torna-se um instrumento de notória afronta ao equilíbrio no atendimento ao interesse público e naquilo que deveria pautar-se por preservar.

Com tais reflexões, havendo litígio entre dois entes públicos, ainda mais quando em disputa receitas ou recursos públicos, resta saber quem mais perde com a falta desse aporte financeiro, ou seja, a quem a decisão de suspensão mais agrava quanto às demandas e escassez ao atendimento da coletividade ou, economicamente falando, naquilo que será de maior privação à população afetada.

Em uma avaliação a considerar a densidade da norma, em sua vertente da lesividade, não basta saber quem está perdendo ou quem irá perder os recursos, mas sim quem está perdendo ou irá perder "mais". O que importa mesmo é saber e evitar onde a situação se torna mais agravada com a decisão de contracautela da suspensão. Tal necessário e inafastável enfrentamento é, no mínimo, um desafio relevante ao debate jurídico e que não pode ser desprezado pelos tribunais.