A retroatividade da norma mais benéfica no direito sancionador

O presente trabalho tem como objetivo analisar criticamente o acórdão proferido pela 2ª turma do STJ no AgInt no REsp 2.204.700/ES, julgado em sessão virtual de 12/3/2026 a 18/3/2026, que negou provimento ao recurso por unanimidade, firmando o entendimento de que a retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo sancionador não encontra previsão legal expressa que autorize sua aplicação às condutas pretéritas, sendo inaplicável o art. 106 do CTN às multas de natureza administrativa.

O caso em análise tratou de agravo interno interposto por Indústria e Comércio de Alimentos Limeira Ltda. contra decisão que não conheceu do recurso especial, tendo em vista a incidência das súmulas 282, 283, 284 e 356 do STF, além da impossibilidade de exame de violação a dispositivo constitucional. A recorrente sustentou que a controvérsia era de natureza infraconstitucional e que houve prequestionamento implícito dos arts. 106, II, c, do CTN, e 2º, parágrafo único, do CP, argumentando que a retroatividade da norma benigna é princípio do direito administrativo sancionador e deveria ser aplicada para reduzir a multa imposta com fundamento na legislação de inspeção sanitária de produtos de origem animal.

O voto do ministro relator consignou que os dispositivos invocados não foram objeto de análise pelo Tribunal de origem, sequer de modo implícito, e que não foram opostos embargos de declaração para suprir eventual omissão, o que atraiu a incidência das súmulas 282 e 356 do STF. Além disso, entendeu que os artigos apontados como violados não sustentavam a tese da recorrente, incidindo os óbices das súmulas 283 e 284 do STF.

No mérito, o acórdão reafirmou o entendimento de que a retroatividade da lei mais benéfica é inaplicável ao direito administrativo sancionador, citando como precedentes o AgInt no REsp 1.950.248/SP e o AgInt no AgInt no REsp 2.136.927/SC, ambos no sentido de que o crédito de natureza administrativa, decorrente do exercício de poder de polícia, deve ser regulado pela lei vigente à época do cometimento da infração, exigindo-se previsão legal expressa para a retroatividade da norma sancionadora mais benéfica.

É sobre esse ponto central - a exigência de previsão legal expressa para a retroatividade benéfica no direito sancionador - que se concentra a presente análise crítica.

O status supralegal da Convenção Americana de Direitos Humanos

O STF, no julgamento do RE 466.343, fixou o entendimento de que as normas internacionais de direitos humanos que o Brasil adotou e não foram aprovados seguindo o rito de emenda à Constituição (art. 5º, § 3º da Constituição) possuem status supralegal, ou seja, situam-se abaixo da Constituição e acima da legislação infraconstitucional.

Os §§ 1º e 2º, do art. 5º, da Constituição estabelecem que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata e que os direitos e garantias expressos na Constituição e não excluem outros decorrentes dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.

Sendo assim, ao tratar da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito sancionador, não se pode analisar a questão exclusivamente sob a ótica do texto constitucional - que no inciso XL, do art. 5º, utiliza o termo “lei penal” - sem considerar o arcabouço normativo supralegal que integra o ordenamento jurídico brasileiro.

O art. 9 da Convenção Americana e a amplitude do termo “delito”

O Brasil é signatário da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), cujo art. 9 - sob a epígrafe “Princípio da Legalidade e da Retroatividade” - prevê o seguinte:

Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado. (destacamos)

Conforme sustentamos na nossa obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa¹, diferentemente do inciso XL, do art. 5º, da Constituição, que fala em crime, a Convenção Americana fala em delito, que é sinônimo de infração, ou melhor, ato que constitui infração estabelecida em lei. A distinção terminológica não é acidental. O termo delito empregado pela Convenção possui abrangência semântica superior ao termo crime utilizado pela Constituição, compreendendo qualquer tipo de infração que imponha sanção, independentemente de sua natureza - penal, civil ou administrativa.

Com efeito, conforme demonstramos na referida obra, o citado art. 9 exige que, para que seja garantido o Princípio da Legalidade, é necessário que qualquer infração que imponha sanção esteja prevista em lei, e, por conseguinte, a retroatividade benéfica ali consagrada se projeta sobre todo o espectro do direito sancionador, não se limitando à esfera penal².

A retroatividade benéfica da lei 14.230/21 no microssistema de improbidade administrativa

A tese aqui sustentada ganha contornos ainda mais relevantes quando confrontada com os efeitos concretos da lei 14.230/21 no microssistema de improbidade administrativa. Conforme demonstramos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, as alterações promovidas pela referida lei devem ser interpretadas à luz da Constituição e das normas supralegais, o que conduz a conclusões distintas daquelas firmadas pelo STF no julgamento do Tema 1.199.

Com efeito, a Suprema Corte, no julgamento do Tema 1.199 em sede de Repercussão Geral, fixou, dentre outras, as seguintes teses: (i) a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada nem durante o processo de execução das penas; (ii) a nova lei aplica-se aos atos de improbidade culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado; e (iii) o novo regime prescricional é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei³.

Ocorre que, conforme sustentamos na referida obra, apesar do entendimento da Suprema Corte e do STJ, a interpretação da nova norma deve ser analisada à luz da Constituição, bem como com observância das normas supralegais. A Convenção Americana de Direitos Humanos, ao utilizar o termo delito sem especificar qual natureza - se penal, civil ou administrativo -, conduz à conclusão de que as alterações da LIA aplicam-se em hipóteses mais amplas do que aquelas reconhecidas pelo STF⁴.

A revogação da modalidade culposa e sua aplicação aos casos transitados em julgado

No tocante à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF limitou a retroatividade aos processos sem trânsito em julgado. Entretanto, conforme sustentamos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, houve verdadeira abolição da infração, devendo, portanto, incidir inclusive nos casos com trânsito em julgado. O novo microssistema de improbidade administrativa deve ser interpretado à luz da Constituição, bem como com observância das normas supralegais, em especial o art. 9º da Convenção Americana de Direitos Humanos. Assim, de acordo com a Convenção, a revogação da modalidade culposa deverá atingir todos os casos independentemente de haver trânsito em julgado ou não⁵.

A revogação do tipo genérico do art. 11, I, da LIA e a descontinuidade típico-normativa

Outro ponto de grande relevância é a revogação do inciso I, do art. 11 da LIA, que previa a responsabilização genérica por ato que atenta contra os princípios da administração pública. Com a lei 14.230/21, passou-se a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, de modo que a condenação com base em genérica violação de princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11, remete à abolição da tipicidade da conduta. Conforme sustentamos na obra, de acordo com a Convenção, a revogação do inciso I, do art. 11 da LIA, deverá ser aplicada aos processos em curso, bem como nos casos de condenação com trânsito em julgado, sendo inadmissível a condenação por ato de improbidade administrativa pelo fato genérico que atenta contra os princípios da administração pública, independentemente do processo estar transitado em julgado ou não⁶.

A redução das penas de multa e sua aplicação inclusive aos transitados em julgado

No tocante às penas de multa, a lei 14.230/21 promoveu significativas reduções. Quanto aos atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário (art. 10), originariamente era prevista a pena de multa de até duas vezes o valor do dano, enquanto a nova legislação prevê que a pena de multa é equivalente ao valor do dano. Já quanto aos atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11), originariamente era prevista pena de multa de até cem vezes o valor da remuneração do agente, com a nova previsão legal a multa é de até vinte e quatro vezes o valor da remuneração do agente.

Conforme sustentamos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, a alteração legislativa diminuiu a pena máxima da multa, devendo ser aplicada a todos os casos, inclusive os transitados em julgado. O art. 9º da Convenção Americana de Direitos Humanos é claro ao prever que “se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado”. Assim, de acordo com a Convenção, as alterações das penas de multa aplicam-se independentemente do trânsito em julgado⁷.

A prescrição intercorrente como norma mais benéfica

Com o advento da lei 14.230/21, a lei de improbidade administrativa passou a prever a prescrição intercorrente no § 8º, do art. 23, da LIA, que determina que o juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato. Conforme sustentamos na obra, a prescrição intercorrente, sendo norma benéfica ao acusado, é aplicável a todos os fatos independentemente do momento em que ocorreram, tendo em vista o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, consoante art. 9 da Convenção Americana de Direitos Humanos⁸.

O afastamento da penalidade de suspensão dos direitos políticos

Outra manifestação concreta da retroatividade benéfica em sede de improbidade administrativa diz respeito ao afastamento da penalidade de suspensão dos direitos políticos. A lei 14.230/21 alterou o art. 12, inciso III, da LIA, excluindo a sanção de suspensão dos direitos políticos para os atos que atentam contra os princípios da administração pública. Conforme sustentamos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, diante da retroatividade benéfica, deve-se rever a condenação para afastar tal penalidade. O próprio STJ já vem aplicando esse entendimento, como nos precedentes REsp 2.082.578/MG e AREsp 2.246.158/SP, nos quais aplicou retroativamente a nova redação para afastar a suspensão dos direitos políticos⁹.

Dessa feita, não restam dúvidas de que o princípio da retroatividade mais benéfica se aplica in totum em sede de improbidade administrativa, abrangendo: (i) a revogação da modalidade culposa, inclusive para os casos com trânsito em julgado; (ii) a abolição do tipo genérico do art. 11, I, da LIA, com aplicação também aos transitados em julgado; (iii) a redução das penas de multa, aplicável a todos os casos sem distinção; (iv) a prescrição intercorrente como norma mais benéfica; e (v) o afastamento da suspensão dos direitos políticos nos atos que atentam contra os princípios da administração pública. Todas essas hipóteses encontram fundamento no art. 9 da Convenção Americana de Direitos Humanos, norma de status supralegal que não limita a retroatividade benéfica à esfera penal.

A jurisprudência sobre de Direitos Humanos nas Cortes Internacionais

A interpretação aqui defendida encontra amparo na própria jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que é o órgão competente para interpretar e aplicar a Convenção.

No caso Habbal e outros vs. Argentina, a Corte Interamericana, ao interpretar o art. 9 da Convenção Americana, decidiu que o princípio da legalidade é aplicável não apenas ao campo penal, mas também que seu alcance se estende às sanções administrativas. A Corte indicou que as sanções administrativas são uma expressão do poder punitivo do Estado e que são, por vezes, de natureza semelhante às sanções penais. Ambas envolvem prejuízo, privação ou alteração dos direitos das pessoas, como consequência de conduta ilícita. Portanto, em um sistema democrático é necessário tomar precauções extremas para que tais medidas sejam adotadas com estrito respeito aos direitos básicos das pessoas e após verificação cuidadosa da existência efetiva da conduta ilícita¹⁰.

Esse entendimento não é isolado. A Corte Interamericana já havia se posicionado de forma semelhante no caso Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001), ocasião em que reconheceu a aplicação do art. 9 do Pacto de São José da Costa Rica às sanções administrativas, na medida em que essas, assim como as sanções penais, expressam o exercício do poder punitivo do Estado e, em muitos casos, têm natureza semelhante e são tão - ou mais - graves quanto aquelas previstas na legislação penal¹¹.

Esse mesmo entendimento foi reiterado em 2016, no caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala.

No âmbito europeu, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos recepciona entendimento semelhante desde 1984, quando do julgamento do paradigmático caso Öztürk vs. Alemanha, no qual se reconheceu o Direito Administrativo Sancionador como autêntico subsistema penal, razão pela qual os princípios e garantias que vigoram no sistema penal também deveriam ser observados na aplicação de sanções de natureza administrativa¹².

A aplicação da retroatividade benéfica no sistema de improbidade administrativa - um precedente que contradiz o STJ

É digno de nota que o próprio STJ, em sede de improbidade administrativa - que integra o direito administrativo sancionador, conforme expressamente previsto no § 4º, do art. 1º, da LIA -, já reconheceu e aplicou o princípio da retroatividade da lei mais benéfica.

Com efeito, a 1ª turma do STJ, no AgInt no REsp 2.024.133/ES, decidiu que o art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves, como a administrativa¹³.

Mais recentemente, no AREsp 2.246.158/SP, a 2ª turma do STJ aplicou retroativamente a lei 14.230/21 para afastar a penalidade de suspensão dos direitos políticos, reconhecendo expressamente a retroatividade benéfica em sede de improbidade administrativa¹⁴.

Na mesma linha, no REsp 2.082.578/MG, a 2ª turma reconheceu a retroatividade benéfica da lei 14.230/21 para reformar a condenação e afastar a penalidade de suspensão dos direitos políticos, conforme a nova redação do art. 12, inciso III, da LIA¹⁵.

Conforme sustentamos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, não restam dúvidas de que o princípio da retroatividade mais benéfica se aplica in totum em sede de improbidade administrativa¹⁶. Se o próprio STJ aplica a retroatividade benéfica no microssistema de improbidade administrativa - que é, por definição, parte integrante do direito administrativo sancionador -, como se pode sustentar, ao mesmo tempo, que a retroatividade benéfica é inaplicável ao direito administrativo sancionador como um todo?

A incoerência sistêmica do acórdão recorrido

A decisão proferida no AgInt no REsp 2.204.700/ES apresenta uma incoerência sistêmica relevante. Ao afirmar que a retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo sancionador exige previsão legal expressa, o STJ ignora que a Convenção Americana de Direitos Humanos - norma de status supralegal que integra o ordenamento jurídico brasileiro - já constitui essa previsão normativa, e o faz em termos mais amplos do que a própria Constituição.

O art. 9 da Convenção não exige que se trate de crime ou de infração penal para que se aplique a retroatividade da norma mais benéfica. Fala em delito, termo que, conforme a interpretação vinculante da Corte Interamericana de Direitos Humanos, abrange as sanções administrativas.

Dessa forma, a exigência de “previsão legal expressa” para a retroatividade benéfica em sede de direito administrativo sancionador - premissa central do acórdão ora analisado - já se encontra satisfeita pelo art. 9 da Convenção Americana de Direitos Humanos, norma que, por força do entendimento firmado pelo STF no RE 466.343, possui status supralegal e, portanto, prevalece sobre a legislação infraconstitucional que porventura deixe de prever tal retroatividade.

Conforme demonstramos na obra Teses Defensivas: Improbidade Administrativa, o novo microssistema de improbidade administrativa deve ser interpretado à luz da Constituição e das normas supralegais, especialmente o art. 9 da Convenção Americana de Direitos Humanos, que, diferentemente do inciso XL, do art. 5º da Constituição que utiliza o termo “lei penal”, fala em delito sem especificar qual natureza - se penal, civil ou administrativo¹⁷.

Conclusão

Diante do exposto, conclui-se que o entendimento firmado no AgInt no REsp 2.204.700/ES, apesar de refletir uma corrente jurisprudencial consolidada no STJ, não se sustenta quando confrontado com o arcabouço normativo supralegal que integra o ordenamento jurídico brasileiro.

A Convenção Americana de Direitos Humanos, que possui status supralegal por força do RE 466.343 do STF, prevê no seu art. 9 a retroatividade da norma mais benéfica em termos que transcendem a esfera penal, utilizando o termo delito - e não crime - para abranger todo e qualquer tipo de infração que imponha sanção estatal. Essa interpretação é corroborada pela jurisprudência reiterada da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que em casos como Habbal e outros vs. Argentina, Baena Ricardo e outros vs. Panamá e Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, reconheceu expressamente que o art. 9 da Convenção se aplica às sanções administrativas.

Assim, a exigência de “previsão legal expressa” formulada pelo STJ no acórdão analisado já se encontra plenamente atendida pelo art. 9 da Convenção Americana de Direitos Humanos. A retroatividade benéfica se aplica, portanto, ao direito sancionador em toda a sua extensão - desde as multas administrativas decorrentes do exercício do poder de polícia até as sanções previstas no microssistema de improbidade administrativa -, devendo prevalecer a norma supralegal sobre a interpretação restritiva que limita a retroatividade benéfica à esfera exclusivamente penal.

O descumprimento da Convenção Americana de Direitos Humanos no âmbito interno, vale lembrar, poderá ensejar reclamação perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, nos termos dos arts. 33 e 44 da referida Convenção, o que reforça a necessidade de que os tribunais nacionais interpretem e apliquem o direito doméstico em conformidade com as obrigações internacionais assumidas pelo Brasil.

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1 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 65-66.

2 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 66.

3 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 843.989, Tema 1199 de Repercussão Geral.

4 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 126-127.

5 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 127.

6 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 180.

7 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 422-423.

8 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 455.

9 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 79-80.

10 Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Habbal e outros vs. Argentina, parágrafo 96.

11 Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001).

12 Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Caso Öztürk vs. Alemanha (1984).

13 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no REsp 2.024.133/ES, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 13/3/2023, DJe de 16/3/2023.

14 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AREsp 2.246.158/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 15/10/2025, DJEN de 22/10/2025.

15 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 2.082.578/MG, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 17/9/2025, DJEN de 23/9/2025.

16 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 79.

17 PEREIRA, Diogo Esteves. Teses Defensivas: Improbidade Administrativa. 3. ed. Salvador: Juspodivm, 2025. p. 200.