STF finaliza o julgamento sobre aquisição de terras por estrangeiros

Aquisição de terras por estrangeiros: entre soberania, desenvolvimento e definição do papel do Estado

O STF voltou ao centro de um dos debates mais sensíveis da ordem econômica e territorial brasileira. No julgamento da ADPF 342 e da ação cível originária 2.463, que se encerrou em 23/4/26, a Corte confirmou a validade de normas e preceitos que restringem a aquisição de imóveis rurais por empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro. A controvérsia, longe de ser apenas técnica, revela tensões estruturais entre soberania nacional, desenvolvimento econômico e inserção do Brasil no cenário global.

Os votos foram, à unanimidade, pela manutenção de um regime mais restritivo, com fundamento na necessidade de proteção da soberania e de prevenção à submissão do território nacional a interesses estrangeiros. O próprio debate evidencia que a nacionalidade dos agentes econômicos que controlam a terra não é um dado neutro, mas um elemento com potencial impacto social, econômico, político e ambiental, especialmente em um contexto geopolítico marcado por disputas por recursos naturais e pela intensificação da interdependência global.

Essa discussão não surge no vazio. Ela se insere em um movimento histórico mais amplo de oscilação regulatória no Brasil. Como destacam Lourenço e Maniglia¹, o país já transitou entre momentos de incentivo à ocupação do território por estrangeiros, sobretudo em períodos de colonização, e fases de maior restrição à aquisição de imóveis rurais por capital estrangeiro. Esse movimento revela que a regulação da terra sempre esteve vinculada a projetos de Estado e a estratégias de desenvolvimento nacional.

A legislação vigente, especialmente a lei 5.709/1971, reflete esse segundo momento, estabelecendo limites à aquisição de imóveis rurais por estrangeiros ou por empresas brasileiras sob controle estrangeiro. Não se trata apenas de uma disciplina patrimonial, mas de um regime jurídico orientado à proteção de interesses estratégicos, como o controle do território, a produção de alimentos e a preservação de áreas sensíveis, inclusive regiões de fronteira. Nesse contexto, o conceito de imóvel rural assume caráter funcional, sendo definido pela sua destinação econômica, agrícola, pecuária, extrativa ou agroindustrial, e não meramente por sua localização², o que reforça a natureza finalística da regulação³.

A tensão que chegou ao STF, portanto, não foi apenas jurídica. Ela era, sobretudo, estrutural. De um lado, há a defesa de um modelo de proteção do território e da soberania nacional. De outro, a necessidade de inserção competitiva do Brasil na economia global, marcada pela intensificação dos fluxos de capital e pela atuação de empresas transnacionais.

A literatura econômica e jurídica tem se debruçado sobre essa tensão. Como observa Gilpin⁴, a expansão das corporações multinacionais pode gerar efeitos ambivalentes: Ao mesmo tempo em que promove investimentos e integração econômica, pode também comprometer estruturas locais, reduzir empregos e afetar comunidades nacionais. Esse diagnóstico revela que a presença de capital estrangeiro não é, por si só, garantia de desenvolvimento, exigindo mediação institucional adequada.

Na mesma linha, autores como Franco, Tabak e Bijos⁵ destacam que as relações entre Estados e empresas transnacionais são marcadas por interdependência. As empresas necessitam de estabilidade regulatória e segurança jurídica para operar, enquanto os Estados dependem desses investimentos para fomentar industrialização, equilibrar mercados e gerar empregos. Essa relação, no entanto, não é simétrica, sendo atravessada por dinâmicas de poder que desafiam a capacidade regulatória dos Estados nacionais.

A globalização intensificou ainda mais essa complexidade. Os investimentos estrangeiros contemporâneos não se limitam à busca por recursos naturais ou mercados consumidores, sendo também impulsionados por condições institucionais favoráveis e por estratégias globais de expansão. Nesse cenário, o território deixa de ser apenas um espaço físico e passa a ser um ativo estratégico inserido em redes globais de produção e circulação de capital.

O reconhecimento dos benefícios econômicos proporcionados pela liberalização dos fluxos internacionais de capital, contudo, não se projeta de forma linear. A abertura ao investimento estrangeiro, frequentemente associada ao aumento da produtividade, à transferência de tecnologia e à dinamização de setores estratégicos, convive com preocupações igualmente relevantes, que escapam à lógica estritamente econômica. Estados nacionais, ao regularem a entrada e a atuação de capital estrangeiro, não apenas buscam eficiência ou crescimento, mas também preservam dimensões sensíveis de sua organização política, como soberania, segurança territorial e autonomia decisória⁶.

No caso da aquisição de terras, essa tensão torna-se particularmente aguda, pois o controle do território, diferentemente de outros ativos econômicos, projeta efeitos diretos sobre a capacidade do Estado de gerir recursos naturais, definir políticas públicas e manter sua independência frente a interesses externos. A questão, portanto, não se reduz à avaliação de ganhos econômicos, mas envolve a definição dos limites dentro dos quais a inserção do país na economia global pode ocorrer sem comprometer elementos estruturais de sua própria existência política.

É justamente nesse ponto que o debate jurídico revela sua dimensão mais sofisticada. A questão não é simplesmente permitir ou proibir a aquisição de terras por estrangeiros, mas definir os termos sob os quais essa aquisição se compatibiliza com a Constituição econômica brasileira.

A Constituição de 1988 não adota postura de fechamento absoluto ao capital estrangeiro, mas tampouco estabelece regime de plena liberalização. Ao contrário, ela admite a presença de investimentos estrangeiros, ao mesmo tempo em que autoriza a imposição de restrições em setores considerados estratégicos ou sensíveis à soberania nacional. O art. 190, por exemplo, expressamente permite que a lei regule e limite a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por estrangeiros.

O posicionado proferido pelo sistema, portanto, exigiu mais do que uma interpretação literal da legislação. Demandou-se a reconstrução de um equilíbrio entre princípios constitucionais potencialmente tensionados: livre iniciativa, desenvolvimento nacional, função social da propriedade e soberania.

A forma como essa equação foi resolvido possui efeitos que transcendem o caso concreto. Em um cenário global marcado por disputas geopolíticas, crise climática e crescente valorização de recursos naturais, a regulação da terra assume dimensão estratégica. Como destacado no próprio debate do STF, a titularidade e o controle do território podem influenciar diretamente a capacidade do país de definir suas políticas públicas e suas regras de convivência social, sem interferência excessiva de atores estrangeiros.

Por outro lado, um modelo excessivamente restritivo pode afastar investimentos e comprometer a competitividade do país, especialmente em setores que dependem de capital intensivo e tecnologia avançada. A questão, portanto, não se resolve por meio de respostas binárias.

O desafio consiste em construir um modelo regulatório que reconheça a importância do capital estrangeiro, sem abrir mão da capacidade estatal de orientar seu uso em função de interesses nacionais. Isso implica não apenas definir limites quantitativos ou formais à aquisição de terras, mas também desenvolver instrumentos institucionais capazes de monitorar, direcionar e, quando necessário, restringir a atuação de agentes estrangeiros.

O julgamento dessas ações no STF revela, assim, uma inflexão importante. Mais do que discutir preceitos específicos, a Corte é chamada a definir o papel do Estado brasileiro na regulação de um dos ativos mais estratégicos de sua ordem econômica: a terra.

A resposta a essa questão não deve se findar nos casos julgados, e não será apenas jurídica. Ela será, inevitavelmente, uma escolha sobre o modelo de desenvolvimento que o país pretende adotar em um mundo cada vez mais interdependente, e, ao mesmo tempo, mais competitivo.

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1 LOURENÇO, Welington Batista; MANIGLIA, Elisabete. Análise histórica da aquisição de imóveis rurais por estrangeiros no Brasil: contribuição aos Estudos Agrários Críticos. Mundo Agrário, La Plata, v. 23, n. 53, e 191, 2022. n. p.

2 REsp n. 1.112.646/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 26/8/2009, DJe de 28/8/2009.

3 LOURENÇO, Welington Batista; MANIGLIA, Elisabete. Análise histórica da aquisição de imóveis rurais por estrangeiros no Brasil: contribuição aos Estudos Agrários Críticos. Mundo Agrário, La Plata, v. 23, n. 53, e 191, 2022. n. p.

4 GILPIN, Robert. O desafio do capitalismo global. Rio de Janeiro: Record, 2004. p. 220.

5 FRANCO, Claudia Regina Lovato; TABAK, Benjamin M.; BIJOS, Leila. A Lei nº 14.946/2013 (Lei Bezerra): um nudge para incentivar empresários do setor de confecção da indústria paulista a cumprirem as leis trabalhistas. Revista de Direito Brasileira, São Paulo, v. 16, n. 7, p. 346-362, jan./abr. 2017. p. 355.

6 GUERRA, Sérgio. Regulação da participação estrangeira em atividades econômicas e na aquisição de terras. Novos Estudos Jurídicos, v. 25, n. 2, p. 455-477, mai./ago. 2020. p. 475.