Devedor contumaz e o critério substancial: Nova fonte de insegurança jurídica?

A LC 225/26, que deveria instituir o Código de Defesa do Contribuinte, na verdade instituiu a "lei do devedor contumaz". O art. 11, § 2º, inciso I, alínea "a", trouxe um elemento de objetivação relevante ao estabelecer um critério econômico para sua caracterização: o limite de R$ 15 milhões em débitos tributários no âmbito federal.

À primeira vista, trata-se de um avanço normativo importante, na medida em que busca reduzir a subjetividade para a definição do devedor contumaz. Contudo, ao fazer uma análise mais profunda, é possível notar que a aparente segurança conferida pela regra federal não elimina, e possivelmente amplia, problemas estruturais de uniformidade no sistema tributário brasileiro.

O critério federal e a tentativa de objetivação do "devedor contumaz"

A criação de um parâmetro financeiro mínimo para caracterização do chamado devedor contumaz representa uma tentativa clara de afastar interpretações excessivamente discricionárias por parte da Administração tributária.

Na prática, no âmbito federal parte-se da premissa de que apenas contribuintes com passivos relevantes, no patamar de R$ 15 milhões, podem ser enquadrados como devedores contumazes, sofrendo restrições severas e maior rigor fiscalizatório. A intenção clara é separar o inadimplemento tributário comum de comportamentos estruturados de inadimplência reiterada e estratégica.

Insegurança jurídica e assimetria normativa

A alínea "b" do art. 11, § 2º, inciso I, deixa o critério substancial objetivo no âmbito estadual, distrital e municipal para legislação própria dos entes federativos. Logo, a coexistência de um critério objetivo federal com a ausência de parâmetros uniformes locais cria um ambiente de assimetria normativa. Uma empresa pode, por exemplo, não ser considerada devedora contumaz no âmbito federal, mas ser enquadrada como tal em determinado estado ou município, dependendo da legislação local.

Esse cenário, na prática, viola a lógica de coerência sistêmica que se espera de um sistema tributário nacional. Com isso, abre-se espaço para interpretações potencialmente divergentes sobre o próprio conceito de "contumácia", o que pode comprometer a segurança jurídica.

Risco de ampliação de sanções políticas tributárias

Outra questão sensível está na possibilidade de que o instituto do devedor contumaz, especialmente no âmbito estadual e municipal, seja utilizado como instrumento indireto de coerção fiscal. A jurisprudência do STF já consolidou nas súmulas 70, 323 e 547, a vedação das chamadas sanções políticas, repelindo medidas que, na prática, inviabilizam a atividade econômica como forma de coerção ao pagamento de tributos.

Entretanto, nos últimos anos, esse entendimento começou a ser flexibilizado. O STF, ao julgar a ADIn 7.513, reconheceu a constitucionalidade de regimes especiais de fiscalização aplicáveis a devedores de ICMS no estado de São Paulo.

Efeitos práticos para empresas: mais do que um risco remoto

Apesar de o debate parecer teórico, seus efeitos são concretos. Empresas com passivos tributários relevantes devem considerar que a caracterização como devedor contumaz pode ter impactos operacionais e reputacionais. O risco de enquadramento pode variar conforme o ente federativo e a ausência de uniformidade exige análise preventiva constante do passivo fiscal.

Nesse cenário, instrumentos de regularização, como a transação tributária, ganham relevância estratégica, especialmente para evitar a escalada de um passivo para um estado de maior restrição jurídica.

Conclusão

A introdução de um critério substancial objetivo no âmbito federal representa um avanço relevante na tentativa de delimitar o conceito de devedor contumaz. Entretanto, a ausência de uniformidade normativa nos estados e municípios revela que o problema está longe de ser solucionado.

Além disso, a fragmentação federativa pode transformar um instrumento de combate à inadimplência estruturada em uma nova fonte de insegurança jurídica, com potencial de assimetria regulatória e risco de abusos na aplicação prática.

Por fim, o desafio não é apenas definir quem é o devedor contumaz, mas garantir que essa definição seja coerente, previsível e constitucionalmente adequada.