A geopolítica das terras raras e o despertar regulatório do Brasil

A transição energética e a revolução digital redefiniram o conceito de riqueza mineral. Se no século XX o petróleo ditou as regras da geopolítica global, o século XXI assiste à ascensão incontestável dos minerais críticos e estratégicos, com destaque absoluto para as chamadas "terras raras". O Brasil, detentor de reservas monumentais que equivalem a quase duas vezes o seu PIB, encontra-se diante de uma encruzilhada histórica: conformar-se com o papel de mero exportador de matéria-prima bruta ou assumir o protagonismo na cadeia global de valor, agregando tecnologia e garantindo sua soberania econômica.

Este artigo propõe uma análise minuciosa do panorama jurídico e geopolítico que envolve a exploração de terras raras no Brasil, destacando a urgência de um marco regulatório moderno, os desafios ambientais e as recentes movimentações no Congresso Nacional, especialmente a aprovação do PL 2.780/24 pela Câmara dos Deputados em maio de 2026, que promete reconfigurar o setor, mas não sem profundas críticas e preocupações constitucionais.

I - A dimensão geopolítica e o potencial brasileiro

As terras raras compõem um grupo de 17 elementos químicos (os 15 lantanídeos, além do escândio e do ítrio) essenciais para a fabricação de ímãs permanentes de alta performance, baterias de veículos elétricos, turbinas eólicas, semicondutores e equipamentos militares avançados. Apesar da nomenclatura, esses elementos não são escassos na crosta terrestre; a "raridade" reside na complexidade, no alto custo e nos impactos ambientais associados à sua extração e, sobretudo, ao seu refino.

Atualmente, a China exerce um domínio quase monopolista sobre o setor, controlando cerca de 70% da extração mundial e impressionantes 90% do processamento global. Esse controle tem sido utilizado como verdadeira arma geopolítica, com a imposição de restrições à exportação de tecnologias de refino e de produtos processados, o que acendeu um alerta vermelho nas potências ocidentais.

Nesse tabuleiro, o Brasil desponta como um ator de peso inegável. Segundo dados do USGS - Serviço Geológico dos Estados Unidos e do SGB - Serviço Geológico do Brasil, o país possui a segunda maior reserva mundial de terras raras, estimada em 21 milhões de toneladas, o que representa cerca de 23% das reservas globais. Um estudo recente do BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento calculou que o valor econômico dessas reservas equivale a 186% do PIB brasileiro de 2024.

Contudo, a discrepância entre o potencial geológico e a realidade produtiva é abissal. Em 2024, o Brasil produziu apenas 20 toneladas de terras raras, menos de 1% da produção mundial. A falta de infraestrutura de refino faz com que o país exporte o minério bruto e importe os produtos de alto valor agregado, perpetuando um ciclo de dependência tecnológica.

II - O arcabouço jurídico e a necessária submissão à Constituição

A exploração mineral no Brasil é regida por um arcabouço jurídico que tem seu alicerce na Constituição Federal de 1988. O art. 176 da Carta Magna estabelece, de forma cristalina, que as jazidas e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo e pertencem à União. A pesquisa e a lavra somente podem ser efetuadas mediante autorização ou concessão federal, garantindo-se ao concessionário a propriedade do produto da lavra e ao proprietário do solo uma participação nos resultados.

O principal diploma infraconstitucional do setor é o decreto-lei 227/1967, conhecido como Código de Mineração. Apesar de ter sofrido diversas alterações ao longo das décadas, o Código, concebido em um contexto econômico e tecnológico radicalmente distinto do atual, carece de instrumentos específicos para lidar com a complexidade e a importância estratégica dos minerais críticos.

A regulação e a fiscalização do setor estão a cargo da ANM - Agência Nacional de Mineração, autarquia especial criada pela lei 13.575/17 em substituição ao antigo DNPM - Departamento Nacional de Produção Mineral. A ANM tem a árdua tarefa de gerir os direitos minerários, fiscalizar a atividade e arrecadar a CFEM - Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais, instituída pela lei 7.990/1989.

No âmbito ambiental, a lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) impõe a obrigatoriedade do licenciamento ambiental para atividades potencialmente poluidoras, como a mineração, e estabelece o dever de recuperação das áreas degradadas. O licenciamento ambiental, frequentemente apontado pelo setor produtivo como um gargalo devido à sua imprevisibilidade e morosidade, é, por outro lado, o principal instrumento de salvaguarda contra os severos impactos socioambientais inerentes à extração e ao processamento de terras raras.

A mineração de minerais críticos exige alto consumo de água e gera impactos territoriais profundos, como a redução de água subterrânea, pressão sobre agricultores e problemas de saneamento. A proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental garantido pelo art. 225 da Constituição, que não pode ser flexibilizado em nome de um pretenso desenvolvimento econômico acelerado.

III - O novo marco regulatório: A PNMCE - Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos e suas críticas

A ausência de uma legislação específica que trate os minerais críticos de forma diferenciada gerou, por muito tempo, insegurança jurídica. Para preencher essa lacuna, o Congresso Nacional movimentou-se com a aprovação, pela Câmara dos Deputados em 6/5/26, do PL 2.780/24, que institui formalmente a PNMCE - Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos.

A aprovação ocorreu em regime de urgência, com articulação direta do governo para que a votação acontecesse na véspera do encontro entre o presidente Luiz Inácio Lula da Silva e o presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, conferindo ao tema uma clara dimensão diplomática e geopolítica.

O texto aprovado propõe mecanismos de incentivo à exploração e ao processamento interno, incluindo:

Mecanismo	Descrição
Fundo Garantidor (FGAM)	Criação de fundo de até R$ 5 bilhões, com aportes públicos e privados, para fomentar pesquisa, inovação e agregação de valor.
Conselho Nacional (CIMCE)	Órgão vinculado à Presidência da República para definir minerais críticos e indicar projetos prioritários.
Incentivos fiscais e de crédito	Benefícios para empresas do setor, incluindo a controversa equiparação de fertilizantes agrícolas a minerais críticos.
Certificado mineral de baixo carbono	Sistema de certificação para incentivar práticas sustentáveis.

III.I - Críticas jurídicas e socioambientais ao novo marco

Apesar de apresentado como um avanço para o ambiente de negócios, o PL 2.780/24 é alvo de severas críticas jurídicas, ambientais e sociais. A aprovação acelerada, sem passar pelas comissões temáticas, suprimiu o debate com a sociedade civil, municípios afetados e povos tradicionais, o que fere o princípio democrático insculpido na Constituição.

Organizações socioambientais e o Observatório do Clima apontam que o projeto carece de salvaguardas essenciais. Não há previsão de consulta prévia, livre e informada às comunidades indígenas e tradicionais afetadas, em desrespeito à Convenção 169 da OIT, da qual o Brasil é signatário. Além disso, o texto não protege áreas ambientalmente sensíveis e não estabelece critérios socioambientais ou climáticos rigorosos para a concessão de incentivos financeiros.

O desenho regulatório proposto cria mecanismos de priorização no fluxo decisório do licenciamento ambiental, induzindo uma celeridade administrativa sem fornecer instrumentos adicionais de controle e inspeção. Essa flexibilização velada do licenciamento afronta o dever do Poder Público de exigir estudo prévio de impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV, da CF/1988)

A Amig Brasil - Associação Brasileira dos Municípios Mineradores também manifestou profunda preocupação. A entidade alerta que o país tenta acelerar um novo ciclo mineral sem resolver passivos históricos e sem estruturar adequadamente a ANM - Agência Nacional de Mineração, que hoje carece de pessoal e tecnologia para fiscalizar barragens e arrecadar royalties. Sem uma agência reguladora forte, a expansão do setor de terras raras pode sobrecarregar a infraestrutura das cidades e agravar desigualdades regionais.

Outro ponto de forte crítica é o risco de greenwashing com o certificado mineral de baixo carbono, que, segundo especialistas, não exige uma avaliação completa de emissões em toda a cadeia de suprimentos, permitindo certificações baseadas em cortes parciais.

IV - O xadrez internacional e a defesa da soberania nacional

A relevância das reservas brasileiras não passou despercebida pelas potências globais que buscam diversificar suas cadeias de suprimento e reduzir a dependência da China. O caso mais emblemático recente é o acordo de financiamento de US$ 565 milhões firmado entre a Corporação Financeira dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (DFC) e o Grupo Serra Verde, única empresa a produzir terras raras em larga escala no Brasil, operando em Minaçu/GO.

O financiamento, que inclui uma opção para o governo norte-americano adquirir uma participação acionária minoritária na empresa, visa expandir a capacidade produtiva da Serra Verde para 6.500 toneladas de óxido total de terras raras até 2027. Esse movimento evidencia a disposição dos Estados Unidos em utilizar instrumentos financeiros estatais para garantir o acesso a minerais críticos em jurisdições aliadas.

Durante o encontro com Donald Trump em maio de 2026, o presidente Lula apresentou o novo marco regulatório aprovado na Câmara, destacando que o Brasil tratará os minerais críticos "como questão de soberania nacional". No entanto, críticos apontam uma contradição: enquanto o discurso oficial defende a soberania, a prática legislativa facilita a entrada de capital estrangeiro sem exigir contrapartidas robustas de transferência de tecnologia e refino interno, o que pode transformar o Brasil em uma mera "neocolônia" exportadora de matéria-prima.

A Constituição brasileira assegura que os recursos minerais são patrimônio da União (artigo 20, IX). A exploração dessas riquezas deve, obrigatoriamente, atender ao interesse nacional e ao desenvolvimento do país (art. 174, § 1º). Entregar o controle de reservas estratégicas ao capital estrangeiro sem garantir a agregação de valor em território nacional é um flagrante desrespeito aos princípios da ordem econômica constitucional.

V - Pontos críticos e sugestões para o futuro da mineração de terras raras

Para que o Brasil converta seu potencial geológico em liderança econômica e tecnológica, com estrito respeito à ordem constitucional e ambiental, é imperativo que o Senado Federal, ao analisar o PL 2.780/24, promova alterações substanciaais. Elencamos a seguir pontos críticos e sugestões jurídicas:

a) Garantia de consulta prévia: Inclusão expressa da obrigatoriedade de consulta prévia, livre e informada às comunidades indígenas e tradicionais afetadas, conforme a Convenção 169 da OIT.

b) Salvaguardas socioambientais para incentivos: Condicionamento do acesso aos recursos do FGAM - Fundo Garantidor e a benefícios fiscais à comprovação de adoção de rigorosos padrões ambientais, sociais e de governança (ESG), com vedação a projetos incidentes em áreas de preservação ou que afetem recursos hídricos essenciais.

c) Fortalecimento da ANM: Destinação obrigatória de parte dos recursos arrecadados no setor para a reestruturação física, tecnológica e de pessoal da Agência Nacional de Mineração, garantindo capacidade fiscalizatória real.

d) Proteção do licenciamento ambiental: Exclusão de qualquer dispositivo que induza a aprovação automática ou acelerada de licenças ambientais em detrimento do rigor técnico e do Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA).

e) Obrigatoriedade de agregação de valor: Estabelecimento de cotas progressivas e obrigatórias de refino e processamento das terras raras em território nacional, condicionando a exportação à agregação de valor, em consonância com o interesse nacional (artigo 174 da CF/88).

f) Proteção de Terras Indígenas: Regulamentação rigorosa e restritiva do art. 176, § 1º, da Constituição, garantindo que a corrida por minerais críticos não resulte na invasão e degradação de territórios originários.

g) Soberania e controle acionário: Criação de salvaguardas legais (como golden shares para a União) em empresas estratégicas do setor, impedindo a desestatização predatória e o controle absoluto por governos ou fundos estrangeiros.

h) Justiça tributária e compensação local: Revisão das alíquotas da CFEM para terras raras, garantindo uma compensação financeira justa aos municípios impactados, que arcam com o ônus ambiental e de infraestrutura da mineração.

Conclusão

O Brasil encontra-se diante de uma janela de oportunidade histórica. As terras raras e os minerais críticos representam o passaporte para a inserção qualificada do país na economia verde e digital do século xxi. No entanto, a geologia não é destino. A transformação desse potencial em riqueza real e desenvolvimento sustentável exige a superação do modelo extrativista primário-exportador.

A aprovação de um marco regulatório na Câmara dos Deputados foi um passo político, mas o texto atual do PL 2.780/24 apresenta falhas jurídicas e constitucionais graves, priorizando a atração de capital em detrimento da proteção socioambiental e da verdadeira soberania nacional. Cabe agora ao Senado Federal atuar como câmara revisora rigorosa, sanando os vícios do projeto e assegurando que a lei reflita os ditames da Constituição de 1988.

Aos formuladores de políticas públicas, impõe-se o dever de estruturar uma estratégia de Estado que transcenda governos, exija a agregação de valor interno e proteja o meio ambiente e as comunidades locais. O ouro do século xxi está sob o solo brasileiro; entregá-lo sem garantias seria um crime contra as futuras gerações.

______________

1 Reservas brasileiras de terras raras valem quase duas vezes o PIB, aponta BID.

2 Câmara dos Deputados. Câmara aprova criação da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos.

3 InfoMoney. Governo quer acelerar no Senado marco das terras raras após aceno a Trump.

4 Serviço Geológico do Brasil (SGB). Serviço Geológico do Brasil esclarece dúvidas sobre potencial do país para terras raras e minerais estratégicos.

5 Click Petróleo e Gás. Domínio nas terras raras ameaça indústria global e deixa o Ocidente em alerta com escassez iminente.

6 Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

7 Presidência da República. Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração).

8 Presidência da República. Lei nº 13.575, de 26 de dezembro de 2017.

9 Presidência da República. Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

10 Presidência da República. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.

11 Capital Aberto. PL de minerais críticos coloca mercado entre otimismo e lacunas.

12 Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Artigo 225.

13 Estadão. Câmara aprova marco legal para minerais críticos; texto segue para o Senado.

14 Instituto Socioambiental (ISA). Câmara aprova projeto de lei sobre 'terras raras' sem salvaguardas socioambientais.

15 Brasil Mineral. Serra Verde garante US$ 565 milhões dos EUA para expandir capacidade.