A reforma tributária está preparada para a Space Economy?

1. Globalização, interdependência e expansão da Space Economy

O progresso tecnológico tem transformado a economia global e redefinido os limites das relações jurídicas contemporâneas. A superação das barreiras físicas, associada ao avanço exponencial das tecnologias de comunicação e digitais, transformou o planeta num global village marcado pela interdependência entre os Estados, de modo que as escolhas políticas, econômicas e regulatórias passam a repercutir em âmbito internacional, ao mesmo tempo em que as decisões adotadas no plano global influenciam diretamente os Estados. A título exemplificativo, os recentes conflitos aparentemente localizados produziram impactos globais imediatos sobre mercados internacionais, cadeias produtivas, fluxos migratórios, segurança energética, influenciando até mesmo decisões políticas e institucionais internas de Estados que não tinham envolvimento direto nas tensões geopolíticas.

No âmbito tributário, os recentes debates envolvendo tarifas aduaneiras impostas em contextos diplomáticos e comerciais também revelam que os tributos passaram a operar muito mais como mecanismos de pressão econômica, reorganização de mercados e indução de comportamentos estatais no âmbito das relações internacionais. Esse fato impulsionou a União Europeia a acelerar estratégias de cooperação internacional que, embora já existentes há anos entre os blocos, avançavam sem grandes expectativas concretas de conclusão, como no caso do acordo com o Mercosul e das negociações com a Índia.

Destaca-se ainda que a União Europeia tem assumido um papel cada vez mais ativo em âmbito internacional porque as consequências dos eventos não mais se limitam à dimensão meramente regional - realidade que também deve ser observada pelo Brasil na atualidade. Embora o País já represente um enorme desafio institucional por suas dimensões continentais e profundas desigualdades econômicas e regionais, a realidade contemporânea impõe que o legislador também considere os fatores externos que influenciam diretamente a tributação, o comércio internacional e a própria soberania dos Estados.

Essa exigência se torna ainda mais evidente no âmbito da Space Economy, em que a interação entre Estados ultrapassa os limites do próprio planeta, expandindo-se ao espaço extra-atmosférico, onde não existe soberania. Atividades como mineração espacial (space mining), agricultura espacial (space agriculture), produção farmacêutica em microgravidade (microgravity biomanufacturing), turismo espacial, internet via satélite, telecomunicações, observação da Terra (Earth Observation), sistemas de navegação (SATNAV), comunicação satelital (SATCOM) e monitoramento agrícola transformaram o espaço extra-atmosférico num instrumento essencial para o funcionamento da economia global.

Ademais, a redução dos custos de acesso ao espaço, associada ao avanço das tecnologias digitais, impulsionou significativamente a participação do setor privado nesse segmento, intensificando a competitividade internacional na atração de investimentos e no desenvolvimento da indústria espacial. 

No setor espacial, historicamente o Brasil ocupa posição relevante, participando de iniciativas estratégicas e de programas de cooperação internacional ao lado de grandes potências mundiais, circunstância que exige acompanhamento das transformações globais do setor, inclusive sob a perspectiva regulatória e tributária.

2. Os desafios do Direito Tributário na era da Space Economy

As atividades desenvolvidas no espaço extra-atmosférico desafiam diretamente os tradicionais critérios de conexão tributária construídos a partir das noções de territorialidade, estabelecimento físico e delimitação espacial das operações econômicas. Além de serem realizadas em ambiente não submetido à soberania de qualquer Estado, conforme prescreve o Out Space Treaty (1967), tais atividades envolvem cadeias produtivas internacionalmente fragmentadas, ensejando relevantes desafios relacionados à definição da competência impositiva, à prevenção da dupla tributação e da não tributação, à redução de assimetrias concorrenciais, à erosão de bases tributárias e aos fenômenos de stateless income.

A título ilustrativo, imagine-se um serviço de navegação via satélite (SATNAV) prestado por empresa estabelecida na Alemanha a uma sociedade de transportes sediada nos Países Baixos. Os sinais são gerados por satélites em órbita, administrados por estações de controle localizadas na Itália e na França, enquanto os dados são processados em centros de computação em nuvem situados na Irlanda. Paralelamente, os veículos da empresa utilizam o serviço durante deslocamentos contínuos entre diversos Estados-membros da União Europeia, inclusive em trechos situados fora do território europeu. 

Nesse contexto, nenhum dos elementos economicamente relevantes da operação - infraestrutura técnica, processamento de dados ou utilização de serviço - encontra-se vinculado exclusivamente a uma única jurisdição estatal. Ainda assim, para fins de IVA - Imposto sobre valor agregado, a operação é considerada localizada nos Países Baixos, enquanto Estado de estabelecimento do tomador do serviço, conforme a regra geral aplicável às operações B2B - Business to Business prevista pelo art. 44 da diretiva 2006/112/CE, de 28 de novembro de 2006. Contudo, tal solução vem sendo progressivamente questionada justamente por desconsiderar os demais territórios em que há elementos economicamente relevantes da operação, concentrando artificialmente a tributação num único critério jurídico de conexão. O exemplo demonstra como os atuais critérios de territorialidade tributária frequentemente são insuficientes para refletir a real complexidade econômica e geográfica das operações desenvolvidas no âmbito da Space Economy.

Foi nesse contexto que desenvolvi, junto à Università degli Studi di Teramo, na Itália, pesquisa financiada pela União Europeia por meio do programa e.INS - Ecosystem of Innovation for Next Generation Sardinia, sob coordenação da prof.ª Annalisa Pace, voltada aos desafios tributários relacionados à Space Economy. A pesquisa resultou no estudo Taxing the Orbit: How VAT Confronts the Global Space Economy, publicado pela Rivista Diritto e Pratica Tributaria, além de outros dois artigos atualmente em fase de publicação pela mesma revista.

Os estudos buscaram analisar justamente como a crescente utilização econômica da infraestrutura espacial tensiona categorias clássicas do Direito Tributário internacional e do IVA europeu, especialmente no que tange à territorialidade, à definição do local da operação, à soberania fiscal e à fragmentação internacional das cadeias econômicas digitais. Trata-se de problemática que tende a adquirir relevância ainda maior no contexto brasileiro após a EC 132/23 e a ampliação da tributação sobre o consumo promovida pelo IBS e pela CBS.

3. Reforma tributária brasileira e operações espaciais

O cenário descrito revela um problema estrutural também no âmbito da reforma tributária. Embora o IBS e a CBS tenham sido concebidos dentro de uma lógica moderna de tributação sobre o consumo, inspirada nos modelos internacionais de IVA e GST, e fortemente baseada no princípio do destino, a estrutura do novo sistema permanece, em larga medida, vinculada a critérios clássicos de territorialidade econômica, tradicionalmente desenvolvidos a partir da ideia de estabelecimento físico, localização geográfica da operação e delimitação territorial da atividade econômica.

A questão se torna mais sensível, pois a EC 132/23 ampliou significativamente a hipótese de incidência do tributo sem definir parâmetros suficientemente precisos para a delimitação concreta de sua aplicação. O legislador concedeu à Administração Pública e ao Poder Judiciário relevante espaço de interpretação normativa sem observar que, em setores marcados por intensa inovação tecnológica e rápida transformação econômica, como o da Space Economy, a excessiva dependência de posterior consolidação interpretativa produz cenários de insegurança jurídica incompatíveis com a eficiência econômica, a previsibilidade regulatória e a própria velocidade das transformações tecnológicas contemporâneas.

Apesar disso, não se pode desconsiderar que a nova legislação reduziu significativamente a centralidade das tradicionais distinções civilistas entre obrigação de dar e de fazer, que durante décadas orientaram a repartição de competências entre ISS e ICMS no sistema tributário brasileiro. A nova lógica constitucional deslocou o foco da qualificação formal da relação jurídica para a operação econômica relacionada ao consumo, permitindo que atividades anteriormente situadas em zonas de incerteza passem a integrar o campo potencial de incidência do IBS e da CBS. Trata-se de movimento relevante para aproximar o sistema brasileiro da realidade internacional, sobretudo diante da crescente digitalização da economia e da expansão dos ativos intangíveis.

Esse debate é particularmente importante no âmbito das atividades espaciais e da exploração econômica da infraestrutura satelital, pois, no Brasil, a exploração de satélites e a disponibilização de capacidade satelital foram disciplinadas principalmente pela lei geral de telecomunicações (lei 9.472/1997) e pela regulamentação expedida pela Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações, apesar de a Anatel ter estabelecido, por meio da resolução 73/1998, que o provimento de capacidade satelital, uma das modalidades de operação desenvolvidas mediante infraestrutura espacial, não constitui serviços de telecomunicações.

Essa exclusão normativa produziu relevantes consequências tributárias à época, especialmente porque o STF e o STJ consolidaram entendimento segundo o qual a incidência tributária sobre serviços pressuporia típica obrigação de fazer, afastando a incidência do ISS e do ICMS sobre a cessão de capacidade satelital. Todavia, trata-se de construção jurisprudencial elaborada há mais de vinte anos em contexto econômico e tecnológico profundamente distinto do atual. 

A economia digital contemporânea, marcada pela circulação global de dados, computação em nuvem, plataformas digitais, inteligência artificial e exploração econômica de ativos intangíveis, evidencia as limitações dos tradicionais critérios jurídicos utilizados para definir a incidência tributária. Nesse cenário, o Brasil vem ampliando progressivamente sua atuação no setor espacial e satelital, realidade que tende a produzir consequências tributárias cada vez mais complexas, especialmente porque diferentes Estados podem apresentar simultaneamente interesse econômico, competência regulatória e potencial pretensão de tributar distintas etapas da mesma operação vinculada à infraestrutura espacial.

4. Territorialidade, soberania fiscal e o futuro da tributação espacial

No âmbito da reforma tributária, operações satelitales poderão se enquadrar na ampla hipótese de incidência do IBS e da CBS. Surge, então, um dos principais desafios da nova tributação sobre o consumo: como aplicar critérios de territorialidade e definição do local da operação a atividades econômicas executadas mediante infraestrutura espacial distribuída globalmente?

A dificuldade não é meramente teórica. Onde ocorre o consumo de dados transmitidos por satélites? Qual ente federativo possui legitimidade para tributar operações realizadas mediante infraestrutura orbital? Como identificar o local da operação quando a atividade econômica envolve satélites posicionados em órbita, centros de processamento em nuvem distribuídos internacionalmente e usuários localizados simultaneamente em múltiplas jurisdições? Em última análise, como compatibilizar soberania fiscal, territorialidade e economia espacial?

Retomando o exemplo mencionado envolvendo serviços SATNAV prestados entre Alemanha e Países Baixos, nenhum dos elementos economicamente relevantes da operação - infraestrutura técnica, processamento de dados ou local efetivo de utilização do serviço - encontra-se integralmente vinculado a única jurisdição estatal claramente identificável. Ainda assim, para fins de IVA europeu, a operação é considerada localizada nos Países Baixos enquanto Estado de estabelecimento do tomador do serviço, conforme a regra geral prevista pelo art. 44 da diretiva 2006/112/CE.

O exemplo demonstra que o IVA europeu procura solucionar o problema mediante adoção de critério jurídico uniforme baseado no local do adquirente do serviço. Contudo, tal solução não elimina integralmente as dificuldades estruturais relacionadas à territorialidade das operações desenvolvidas no âmbito da Space Economy. 

Embora a harmonização supranacional europeia reduza conflitos de competência entre os Estados-membros, permanece evidente a dissociação entre a realidade econômica da operação e sua imputação jurídica para fins tributários. No exemplo anterior, a tributação ocorre nos Países Baixos não porque a infraestrutura técnica, o processamento de dados ou a efetiva utilização econômica do serviço estejam concentrados naquele território, mas por opção normativa destinada a viabilizar operacionalmente o sistema do IVA. 

Ademais, importa destacar que o modelo europeu não foi originalmente concebido para enfrentar os desafios específicos decorrentes da economia digital, da circulação global de dados ou das atividades espaciais. Trata-se, em grande medida, duma estrutura normativa construída em momento histórico anterior, voltada a operações econômica tradicionalmente territorializadas, mas que, apesar das profundas transformações tecnológicas e econômicas contemporâneas, continua sendo adaptada e aplicada a novas realidades para as quais não foi inicialmente projetada. Logo, o IVA europeu não elimina completamente as dificuldades relacionadas à desterritorialização das atividades econômicas digitais e espaciais, limitando-se a construir critérios jurídicos uniformes capazes de reduzir conflitos de competência e assegurar maior previsibilidade operacional ao sistema tributário.

Problema semelhante pode ser identificado ao transportar a situação para o contexto federativo brasileiro. Imagine-se um serviço de monitoramento agrícola por satélite prestado a produtores rurais localizados simultaneamente em Mato Grosso, Goiás e Bahia. Os dados são captados por satélites em órbita, transmitidos por estação terrestre localizada em São Paulo, processados em centros de computação em nuvem parcialmente situados no exterior e parcialmente instalados no Rio de Janeiro, enquanto a empresa contratante possui sede administrativa no Paraná.

Assim como no caso europeu, diferentes elementos economicamente relevantes da operação se encontram distribuídos entre múltiplos territórios simultaneamente conectados à atividade econômica. No exemplo, seria possível sustentar simultaneamente diferentes elementos de conexão territorial, como: o local do usuário rural, a sede da empresa contratante, a estação terrestre responsável pela transmissão dos dados, o centro de processamento das informações ou até mesmo o local em que os efeitos econômicos da atividade concretamente se manifestam. Contudo, diferentemente do IVA europeu, o modelo brasileiro instituído pela reforma tributária não enfrenta apenas problema de territorialidade internacional, mas também relevante dificuldade relacionada à própria repartição federativa interna da competência tributária.

Diferentemente da CBS, cuja competência pertence exclusivamente à União, o IBS pressupõe necessariamente a identificação do ente subnacional, dentro de lógica federativa baseada predominantemente no destino do consumo. Em determinadas atividades com satélites, diferentes entes federativos podem concentrar simultaneamente elementos economicamente relevantes da operação: a estação terrestre responsável pela transmissão dos sinais pode se localizar num Estado; o centro de processamento de dados em outro; a sede operacional da empresa em ente federativo diverso; enquanto os usuários finais se encontram distribuídos simultaneamente em múltiplos territórios.

Nessas hipóteses, o critério do destino do consumo pode ser insuficiente para refletir a real dimensão econômica da operação, já que a atividade econômica deixa de estar territorialmente concentrada em único ente federativo claramente identificável, passando a se desenvolver mediante estrutura funcional fragmentada e distribuída entre múltiplos territórios simultaneamente relevantes para a geração de valor econômico.

A questão se torna particularmente delicada porque o modelo dual do IBS não envolve apenas repartição abstrata de arrecadação, mas pressupõe definição concreta do Estado e do Município competentes para tributação. Surge, então, problema estrutural relevante: em operações econômicas altamente desmaterializadas e executadas mediante infraestrutura espacial, até que ponto os tradicionais critérios territoriais serão efetivamente capazes de identificar o ente federativo com conexão econômica suficientemente relevante para justificar a incidência tributária?

A Space Economy talvez revele justamente um dos primeiros setores em que a lógica federativa clássica da nova tributação sobre o consumo passará a enfrentar maiores dificuldades de adaptação diante da crescente dissociação entre territorialidade jurídica e realidade econômica das operações digitais e espaciais. 

Os debates estão apenas começando. A expansão da Space Economy tende a exigir releitura progressiva de categorias clássicas relacionadas à territorialidade, soberania fiscal e tributação do consumo, especialmente após a EC 132/23. Nesse contexto, é possível que o próprio longo período de transição da reforma tributária brasileira contribua para acelerar a obsolescência de parte de suas premissas estruturais, pois as transformações tecnológicas e econômicas associadas à economia digital e à Space Economy evoluem em velocidade significativamente superior à capacidade de adaptação dos modelos normativos tradicionais. 

A experiência europeia relacionada ao IVA demonstra precisamente esse fenômeno: embora o sistema tenha sido concebido para uma economia essencialmente territorializada e baseada em operações físicas tradicionais, continua sendo progressivamente ajustado para enfrentar realidades econômicas profundamente distintas daquelas existentes no momento de sua criação. Não se trata, portanto, de uma hipótese futurística ou meramente especulativa. A economia digital e as atividades espaciais já evidenciam, no presente, as limitações dos critérios clássicos de conexão territorial utilizados pelos sistemas de tributação do consumo. Este artigo representa, portanto, uma primeira aproximação ao tema no contexto da reforma tributária brasileira.

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