IBS e CBS: Duas Justiças para uma mesma regra?

IBS, CBS e o risco de uma reforma uniforme julgada por Justiças diferentes

A reforma tributária sobre o consumo prometeu simplificação, neutralidade e uniformidade. Ao substituir a atual multiplicidade de tributos por um modelo dual, com IBS e CBS submetidos a regras substancialmente comuns, o constituinte derivado buscou reduzir distorções, aproximar o sistema brasileiro de um IVA moderno e conferir maior previsibilidade ao ambiente de negócios.

Mas há um problema institucional ainda pouco enfrentado: a uniformidade material dos novos tributos poderá conviver com uma fragmentação processual relevante.

O IBS, embora nacionalmente estruturado, tem competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios. Por isso, o contencioso judicial envolvendo o IBS tende a permanecer, em regra, na Justiça estadual. Já a CBS, por ser contribuição de competência da União, atrai a competência da Justiça federal quando discutida contra a Receita Federal do Brasil ou outro órgão federal competente, nos termos do art. 109, I, da Constituição.

Em linguagem simples: a regra material pode ser a mesma, mas a porta judicial pode ser diferente.

E essa constatação não é meramente acadêmica. Ela já começa a aparecer na prática.

Recentemente, em mandado de segurança coletivo impetrado pelo CECIEX - Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras, a 7ª vara da Fazenda Pública do Distrito Federal enfrentou controvérsia envolvendo o art. 82 da LC 214/25, que condiciona a suspensão do IBS e da CBS, no fornecimento de bens materiais com fim específico de exportação a empresa comercial exportadora, ao cumprimento cumulativo de requisitos como certificação no Programa OEA, patrimônio líquido mínimo, opção pelo DTE, escrituração contábil digital e regularidade fiscal.

Naquele caso, discutiu-se especificamente o IBS. A sentença concedeu a segurança para assegurar aos substituídos do impetrante a não incidência do IBS nas operações de fornecimento de bens com finalidade específica de exportação, ainda que realizadas por intermédio de empresa comercial exportadora, independentemente da observância das hipóteses do art. 82 da LC 214/25.

A fundamentação adotou uma premissa relevante: a Constituição assegura a desoneração das exportações, inclusive sob a lógica da neutralidade e da tributação no destino. Desse modo, não seria juridicamente adequado substituir uma imunidade objetiva por um regime de fruição condicionada, acessível apenas a determinados agentes econômicos.

Ocorre que, conforme se noticia, há ação semelhante voltada à CBS, a ser enfrentada perante a Justiça Federal, em razão da presença da Receita Federal do Brasil no polo passivo. A pergunta, portanto, é inevitável: e se a Justiça estadual reconhecer a não incidência do IBS, mas a Justiça federal entender legítima a cobrança da CBS? Ou o contrário?

A consequência seria paradoxal. O contribuinte poderia ter, sobre a mesma operação econômica, a mesma lei complementar, o mesmo art. 82, a mesma matriz constitucional de imunidade e neutralidade, duas respostas judiciais incompatíveis: uma para o IBS e outra para a CBS.

A reforma teria criado tributos gêmeos no plano material, mas órfãos de uma jurisdição coordenada no plano processual.

O problema não é apenas de competência, mas de segurança jurídica

O art. 149-B da Constituição estabelece que IBS e CBS observarão as mesmas regras em relação a fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos, diferenciados ou favorecidos, regras de creditamento e não cumulatividade.

Essa opção constitucional não é decorativa. Ela busca impedir que o IBS e a CBS caminhem em direções interpretativas distintas. A dualidade do modelo não deveria significar duplicidade caótica de regimes jurídicos.

Contudo, a competência judicial segue lógica própria.

A competência da Justiça federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição, depende da presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal na condição de autora, ré, assistente ou oponente. A mera existência de impacto interpretativo sobre interesse federal não transforma, automaticamente, toda ação de IBS em causa federal.

Da mesma forma, o fato de o Comitê Gestor do IBS ter dimensão nacional e exercer função central na administração do imposto não significa, por si só, que todo litígio envolvendo o CG-IBS deva ser deslocado para a Justiça federal.

É preciso distinguir interesse jurídico direto de interesse econômico, institucional ou reflexo.

A União poderá ter interesse jurídico direto em causas envolvendo a CBS. Poderá, também, haver situações específicas em que sua intervenção seja juridicamente justificável. Mas daí não decorre que todo litígio sobre IBS deva ser federalizado, sob pena de se esvaziar a própria estrutura constitucional do imposto de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios.

O problema, portanto, não se resolve simplesmente com uma interpretação expansiva do art. 109, I, da Constituição. Essa solução, embora sedutora sob o ponto de vista pragmático, poderia atropelar o juiz natural e redesenhar a competência jurisdicional por via hermenêutica.

Também não parece suficiente esperar que a uniformidade venha apenas pela via recursal extraordinária. O STF poderá, em algum momento, pacificar determinadas teses constitucionais sobre IBS e CBS. Mas até lá, milhares de contribuintes poderão conviver com liminares, sentenças e acórdãos contraditórios, em diferentes ramos do Judiciário, sobre a mesma regra material.

A questão, então, é menos "quem deve julgar tudo?" e mais "como evitar que cada ramo julgue isoladamente aquilo que o sistema constitucional mandou interpretar de modo comum?".

Ato concertado: Uma ponte possível entre Justiça estadual e federal

É nesse ponto que os arts. 67 a 69 do CPC ganham especial relevância.

O art. 67 do CPC estabelece o dever de recíproca cooperação entre órgãos do Poder Judiciário, sejam eles estaduais, federais, especializados ou comuns, em todas as instâncias e graus de jurisdição. O art. 68 permite que juízos formulem entre si pedido de cooperação para a prática de qualquer ato processual. Já o art. 69 prevê que essa cooperação pode ocorrer por auxílio direto, reunião ou apensamento de processos, prestação de informações e atos concertados entre juízes cooperantes.

Mais importante: o § 3º do art. 69 autoriza expressamente que o pedido de cooperação judiciária seja realizado entre órgãos jurisdicionais de diferentes ramos do Poder Judiciário.

Portanto, a cooperação não é favor institucional. É dever processual.

No caso do contencioso IBS/CBS, os atos concertados podem servir como mecanismo de racionalização, harmonização e prevenção de decisões contraditórias, sem necessidade de alterar a competência constitucional de cada juízo.

Não se trata de criar, por ato judicial, uma nova Justiça especializada. Tampouco de permitir que um juízo federal julgue o IBS ou que um juízo estadual julgue a CBS fora das hipóteses constitucionais de competência. Trata-se de permitir que juízos competentes para causas conexas, paralelas ou estruturalmente semelhantes cooperem para reduzir o risco de incoerência decisória.

A resolução 350/20 do CNJ reforça esse caminho ao prever que a cooperação judiciária nacional pode ser realizada entre órgãos jurisdicionais de diferentes ramos do Poder Judiciário e instrumentalizada por atos concertados, atos conjuntos e outros instrumentos adequados. Também permite que os atos conjuntos e concertados disciplinem a cooperação em torno de um ou mais processos, especialmente quando a complexidade da matéria recomendar coordenação.

Esse modelo pode ser extremamente útil para a reforma tributária.

Imagine-se, por exemplo, uma ação coletiva na Justiça Estadual discutindo a incidência do IBS em determinada operação e uma ação equivalente na Justiça Federal discutindo a CBS sobre a mesma hipótese. Em vez de cada juízo decidir de forma estanque, seria possível estabelecer ato concertado para compartilhamento de informações processuais, alinhamento de calendário, aproveitamento de prova técnica comum, comunicação recíproca sobre decisões liminares e eventual suspensão coordenada em caso de afetação de tese repetitiva, IRDR, IAC ou repercussão geral.

O ato concertado não elimina a independência funcional do magistrado. Não impõe vinculação decisória fora das hipóteses legais de precedentes obrigatórios. Mas permite que a independência seja exercida com consciência institucional, e não em isolamento.

O caso das exportações indiretas mostra a urgência do debate

O art. 82 da LC 214/25 é um excelente laboratório para essa discussão.

O dispositivo trata conjuntamente de IBS e CBS. O problema jurídico é comum: saber se o fornecimento de bens materiais com fim específico de exportação a empresa comercial exportadora pode ser submetido a regime de suspensão condicionada ou se a Constituição exige desoneração objetiva, sem filtros subjetivos que transformem imunidade em benefício fiscal seletivo.

A decisão da Justiça do Distrito Federal, ao conceder a segurança quanto ao IBS, entendeu que as exigências estabelecidas pela lei complementar extrapolam o caráter meramente procedimental e assumem conteúdo material restritivo. Segundo a sentença, a consequência prática seria a possibilidade de incidência de ônus tributário ao longo da cadeia de exportação, o que contrariaria o modelo constitucional de vedação à exportação de tributos.

A ação correlata envolvendo a CBS, por sua vez, poderá ser decidida pela Justiça federal. O fundamento constitucional será substancialmente semelhante. A operação econômica será a mesma. A lógica da neutralidade será a mesma. A discussão sobre exportação indireta será a mesma.

Mas o juiz será outro. O tribunal será outro. A cadeia recursal será outra.

Esse é o ponto sensível.

Não parece razoável que o contribuinte seja obrigado a estruturar sua operação fiscal com base em uma esquizofrenia jurisdicional: imune para IBS, tributado para CBS; ou tributado para IBS, imune para CBS.

A promessa de neutralidade da reforma não pode ser comprometida por uma ausência de coordenação processual.

Interesse da União: Solução ou falsa saída?

Uma das possibilidades seria sustentar que, sempre que a interpretação de regra comum entre IBS e CBS puder afetar a União, haveria interesse federal suficiente para atrair a competência da Justiça federal.

A tese merece reflexão, mas deve ser manejada com cautela.

O art. 109, I, da Constituição não fala em interesse abstrato da União na uniformidade do sistema tributário. Ele exige que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal seja interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente. Além disso, a jurisprudência consolidada distingue interesse jurídico direto de interesse meramente econômico ou reflexo.

No contencioso da CBS, a União ou a RFB estará diretamente envolvida. No contencioso do IBS, entretanto, a relação jurídica tributária envolve imposto de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios, operacionalizado pelo Comitê Gestor do IBS. A eventual repercussão interpretativa sobre a CBS não basta, por si só, para deslocar toda controvérsia à Justiça federal.

Por isso, a invocação genérica do "interesse da União" não parece ser a solução institucional mais segura.

Pode haver casos específicos em que a União demonstre interesse jurídico direto e peça ingresso no feito. Nessa hipótese, a própria Justiça federal deverá decidir sobre a existência do interesse, conforme a lógica da Súmula 150 do STJ. Mas isso não resolve o problema sistêmico do contencioso IBS/CBS.

O melhor caminho, ao menos enquanto não houver disciplina legislativa específica, parece estar na cooperação judicial institucionalizada.

Uma agenda institucional para o contencioso da reforma

O Poder Judiciário precisa se antecipar ao contencioso da reforma tributária.

A criação de uma Justiça especializada em IBS e CBS talvez seja desejável sob a perspectiva técnico-institucional, mas envolve custos, alteração estrutural e escolhas legislativas complexas. Enquanto isso não ocorre, os instrumentos já existentes no CPC e na resolução 350/20 do CNJ podem ser utilizados de modo estratégico.

Algumas medidas parecem possíveis desde logo.

Primeiro, os tribunais estaduais e os tribunais regionais federais poderiam instituir protocolos de cooperação para demandas relativas à reforma tributária, especialmente quando houver discussão simultânea de IBS e CBS sobre a mesma regra da LC 214/25.

Segundo, os Núcleos de Cooperação Judiciária poderiam mapear ações repetitivas envolvendo dispositivos comuns aos dois tributos, como exportações, creditamento, regimes específicos, split payment, responsabilidade tributária e não cumulatividade.

Terceiro, juízos estaduais e federais poderiam celebrar atos concertados para sincronizar a tramitação de ações coletivas ou estratégicas, sem deslocamento de competência, mas com compartilhamento de informações e racionalização procedimental.

Quarto, os tribunais poderiam estimular a afetação coordenada de IRDRs, IACs e recursos repetitivos, evitando que a uniformização estadual e federal caminhe em velocidades distintas.

Quinto, o CNJ poderia fomentar uma política nacional de cooperação judiciária para o contencioso da reforma tributária, com participação dos tribunais, da advocacia pública, da OAB, das administrações tributárias e de entidades representativas dos contribuintes.

Nada disso viola o juiz natural. Ao contrário: prestigia o juiz natural ao permitir que cada magistrado exerça sua competência com maior informação, racionalidade e coerência sistêmica.

Conclusão

A reforma tributária não será julgada em abstrato. Ela será julgada processo por processo, liminar por liminar, sentença por sentença.

E, se o sistema não se preparar, a uniformidade prometida pelo IBS e pela CBS poderá ser corroída por uma fragmentação decisória entre Justiça estadual e Justiça federal.

O art. 109 da Constituição continuará sendo parâmetro indispensável para definir a competência da Justiça federal. Mas ele não deve ser artificialmente esticado para resolver, por atalho, um problema que é mais amplo: a necessidade de coordenação institucional do contencioso tributário pós-reforma.

Nesse cenário, os atos concertados dos arts. 67 a 69 do CPC surgem como instrumento de enorme utilidade prática. Não para alterar competência. Não para criar uma jurisdição tributária nacional por decisão judicial. Mas para permitir que os juízos competentes dialoguem, cooperem e reduzam o risco de decisões incompatíveis sobre regras materialmente comuns.

O caso das exportações indiretas é apenas o primeiro sinal.

Se o IBS e a CBS devem observar as mesmas regras, o Judiciário também precisará construir mecanismos para que essas regras não recebam interpretações contraditórias apenas porque foram discutidas em portas judiciais diferentes.

A reforma tributária precisa de neutralidade econômica. Mas também precisará de neutralidade jurisdicional.

Sem cooperação, a promessa de simplificação pode se transformar em um novo contencioso federativo de alta complexidade. E, desta vez, o problema não estará apenas no tributo. Estará também no caminho escolhido para julgá-lo.