ANPP: Quando a proposta do MP inviabiliza o acordo

O ANPP - Acordo de Não Persecução Penal consolidou-se como um dos principais instrumentos de consensualidade no processo penal brasileiro. Desde a entrada em vigor do art. 28-A do CPP, o sistema passou a conviver diariamente com negociações envolvendo confissão, imposição de condições e soluções consensuais para persecução penal.

Apesar da relevância prática do instituto, uma questão continua sem resposta objetiva na legislação: afinal, o que efetivamente caracteriza a "recusa" do Ministério Público capaz de autorizar o acesso ao juízo revisional previsto no art. 28-A, §14, do CPP?

A discussão possui enorme impacto prático.

Isso porque muitas negativas ao ANPP não ocorrem de maneira expressa. Em diversos casos, o acordo é inviabilizado indiretamente por meio da imposição de condições desproporcionais, financeiramente inexequíveis ou incompatíveis com a própria lógica consensual do instituto.

O problema é que a legislação não estabeleceu critérios claros sobre o alcance da expressão "recusa".

E justamente dessa ausência de parâmetros surgem insegurança jurídica, decisões contraditórias e dificuldades práticas no controle de recusas potencialmente abusivas.

1. A discricionariedade do Ministério Público possui limites

A jurisprudência dos tribunais superiores consolidou entendimento no sentido de que o Acordo de Não Persecução Penal não constitui direito subjetivo automático do investigado.¹

Em regra, reconhece-se que o Ministério Público possui discricionariedade para avaliar a suficiência e a adequação do acordo no caso concreto.

Isso, contudo, não significa liberdade irrestrita.

O próprio STJ já passou a reconhecer que a atuação ministerial no ANPP observa uma discricionariedade regrada ou juridicamente vinculada.²

Em outras palavras, o Ministério Público não pode simplesmente negar o acordo com base em critérios genéricos ou subjetivos.

A negativa exige fundamentação concreta e compatível com os limites legais do instituto.

Discricionariedade não se confunde com arbitrariedade.

Esse ponto é importante porque, muitas vezes, a simples invocação da "discricionariedade" acaba sendo utilizada como argumento para afastar qualquer possibilidade de controle revisional.

E esse raciocínio merece cautela.

Se a própria legislação criou mecanismo de revisão da recusa ministerial, parece incompatível interpretar o instituto como espaço absolutamente imune a controle.

2. O ANPP não pode funcionar como contrato por adesão

O Acordo de Não Persecução Penal foi concebido como instrumento de justiça consensual.

Sua lógica pressupõe diálogo, negociação e construção conjunta das condições ajustadas entre acusação e defesa.

Por isso, o ANPP não pode funcionar como simples contrato por adesão.

A consensualidade não se compatibiliza com modelos em que uma das partes apenas impõe unilateralmente cláusulas imutáveis, sem espaço efetivo para debate ou adequação ao caso concreto.

A própria doutrina processual penal já destaca que o ANPP possui natureza de negócio jurídico processual e não pode assumir características típicas de contrato de adesão, justamente porque pressupõe concessões recíprocas entre acusação e defesa, sem imposição unilateral de condições.³

Embora o Ministério Público possua discricionariedade para avaliar a suficiência do acordo, essa atuação permanece limitada pelos critérios de proporcionalidade, razoabilidade e adequação.

Isso se torna ainda mais relevante diante da realidade prática observada em muitos procedimentos, nos quais cláusulas excessivas ou financeiramente inexequíveis acabam inviabilizando materialmente a celebração do acordo.

Nessas hipóteses, a existência formal de proposta não elimina a necessidade de controle.

Não há verdadeira consensualidade quando o investigado apenas recebe condições previamente impostas, sem possibilidade real de negociação.

A lógica do ANPP exige consenso legítimo, e não mera adesão compulsória.

3. Quando a proposta se transforma em verdadeira recusa

A consensualidade pressupõe possibilidade concreta de negociação.

Não existe acordo legítimo quando as condições impostas tornam impossível sua aceitação.

Na prática, porém, não são raras hipóteses envolvendo:

• Prestações pecuniárias incompatíveis com a realidade financeira do investigado;
• Imposição excessiva de obrigações cumulativas;
• Exigências sem relação concreta com os fatos investigados;
• Cláusulas desproporcionais em relação à gravidade do caso;
• Condições materialmente inexequíveis.

A jurisprudência já começa a enfrentar esse problema.

O TJ/PR  já reconheceu que propostas financeiramente inexequíveis desvirtuam a própria lógica do ANPP, especialmente quando ignoram a situação socioeconômica do acusado.⁴

Nessas situações, embora exista proposta formal, o resultado prático muitas vezes equivale à própria recusa do benefício.

A discussão, portanto, deixa de ser apenas formal.

Passa a ser material.

Isso porque uma proposta inexequível pode funcionar, na prática, como mecanismo indireto de negativa ao acordo.

4. O papel do judiciário no controle da legalidade e proporcionalidade

O modelo de justiça consensual introduzido pelo ANPP não eliminou a necessidade de controle jurisdicional.

Ao contrário.

A própria legislação atribuiu ao poder judiciário a função de verificar a legalidade, a regularidade e a voluntariedade do acordo antes de sua homologação.

O juiz não participa da negociação do ANPP, mas exerce papel fundamental no controle da legitimidade do consenso construído entre acusação e defesa.

Isso significa que o controle judicial não deve se limitar à mera análise formal do acordo.

Também compete ao judiciário verificar eventual existência de cláusulas abusivas, desproporcionais ou materialmente inexequíveis.

Sob uma perspectiva garantista, LUIGI FERRAJOLI sustenta que a jurisdição exerce função de contenção do poder punitivo estatal, funcionando como instrumento de tutela das liberdades individuais contra atuações arbitrárias do estado. Nesse modelo, a legitimidade da atuação judicial não decorre da autoridade em si, mas da submissão da decisão aos limites legais, ao controle racional e à proteção dos direitos fundamentais.⁵

Igualmente, AURY LOPES JR. sustenta que o papel do judiciário, nesse contexto, está relacionado à proteção da máxima eficácia do sistema de direitos do investigado, especialmente diante de recusas incompatíveis com os limites legais e constitucionais da consensualidade penal.⁶

Neste sentido, o TJ/RJ já reconheceu a possibilidade de devolução dos autos ao Ministério Público para reformulação das condições propostas, inclusive diante de situações de hipossuficiência econômica do investigado.⁷

A consensualidade penal não afasta os deveres constitucionais de proporcionalidade, razoabilidade e fundamentação.

Pelo contrário: justamente por envolver restrição de direitos mediante negociação, exige controle ainda mais cuidadoso sobre a legitimidade das condições ajustadas.

O ANPP não foi concebido como instrumento de imposição unilateral de obrigações.

Trata-se de espaço de consenso supervisionado juridicamente.

5. O problema da reparação do dano nos crimes tributários

A discussão se torna ainda mais sensível nos crimes tributários.

Em muitos casos, a exigência de reparação integral imediata do débito acaba funcionando como verdadeiro obstáculo econômico ao acesso ao acordo.

A jurisprudência, contudo, vem relativizando essa exigência.

O TRF-4 já reconheceu que a quitação integral do débito tributário não constitui condição obrigatória para celebração do ANPP, especialmente porque a fazenda pública já possui instrumentos próprios para recuperação do crédito, como a execução fiscal.⁸

A decisão possui relevância prática importante.

Isso porque impede que o acordo seja transformado em mecanismo automático de exclusão de investigados sem capacidade financeira de quitação imediata do débito tributário.

Mais uma vez, o problema retorna à necessidade de proporcionalidade e razoabilidade das condições impostas.

A doutrina também alerta que a exigência de reparação do dano não pode ser utilizada como instrumento de coação econômica ou mecanismo automático de inviabilização do acordo. A efetiva reparação deve ser analisada à luz das particularidades do caso concreto, especialmente quando existirem discussões cíveis em andamento ou comprovada impossibilidade financeira do investigado.⁹

6. A recusa indireta e o acesso ao juízo revisional

Uma das principais dificuldades práticas está justamente nas chamadas recusas indiretas.

Isso ocorre quando o Ministério Público afasta justificativas defensivas sobre impossibilidade de cumprimento das cláusulas e, posteriormente, oferece denúncia.¹⁰

Nessas hipóteses, embora não exista negativa expressa formalizada nos autos, o resultado prático é a inviabilização do acordo.

E justamente por isso ganha relevância o acesso ao juízo revisional previsto no art. 28-A, §14, do CPP.

A jurisprudência já reconhece que a negativa do acordo deve ser submetida à instância revisora ministerial quando requerida oportunamente pela defesa.¹¹

O TJ/SP, inclusive, reconheceu que a omissão na remessa dos autos ao órgão revisional pode configurar constrangimento ilegal, justamente porque o acesso à revisão integra garantia processual do investigado.¹²

O juízo revisional não pode assumir função meramente simbólica ou protocolar.

Seu objetivo é justamente permitir controle sobre recusas incompatíveis com a finalidade legal do ANPP.

7. O controle revisional também alcança situações supervenientes

A discussão não se limita à fase inicial de negociação.

Mesmo após a homologação do acordo, situações excepcionais podem justificar revisão das condições originalmente pactuadas.

O TJ/SP já admitiu, por exemplo, reapreciação das cláusulas do ANPP em hipóteses de hipossuficiência econômica superveniente ou enfermidade grave que impeça o cumprimento das obrigações assumidas.¹³

A decisão revela preocupação importante: impedir que a impossibilidade financeira superveniente transforme o acordo em mecanismo automático de encarceramento.

Mais uma vez, a lógica consensual exige interpretação compatível com proporcionalidade, razoabilidade e realidade concreta do investigado.

8. Conclusão: a necessidade de critérios mais claros

A consolidação do Acordo de Não Persecução Penal exige maior segurança jurídica.

E segurança jurídica depende de critérios minimamente objetivos.

A ausência de parâmetros claros sobre o alcance da expressão "recusa" amplia divergências práticas e dificulta o controle de propostas potencialmente abusivas ou inexequíveis.

Em um sistema que estimula soluções consensuais no processo penal, não parece compatível admitir que propostas materialmente inviáveis escapem de qualquer controle revisional.

Mais do que uma discussão procedimental, trata-se de preservar coerência, proporcionalidade e legitimidade dentro do próprio modelo de justiça penal consensual brasileiro.

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1 STJ, AgRg no HC 828.249/SC, Rel. Min. Messod Azulay Neto, j. 18 mar. 2024.

2 STJ, REsp 2.038.947/SP, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, j. 17 set. 2024.

3 VASCONCELLOS, Vinicius Gomes de. In: GOMES FILHO, Antonio Magalhães; TORON, Alberto Zacharias; BADARÓ, Gustavo Henrique (coord.). Código de Processo Penal comentado. 5. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022. Comentários ao art. 28-A do CPP.

4 TJPR, HC 0010956-83.2025.8.16.0000, Rel. Des. Benjamim Acácio de Moura e Costa, j. 23 ago. 2025.

5 FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão: teoria do garantismo penal. 3. ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 7-10.

6 LOPES JR., Aury. Direito processual penal. 17. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020.p.226.

7 TJRJ, HC 0019180-94.2023.8.19.0000, Rel. Des. Peterson Barroso Simão, j. 18 maio 2023.

8 TRF- 4, RSE 5000553-34.2025.4.04.7017/PR, Rel. Des. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, j. 21 maio 2025.

9 LOPES JR., Aury. Direito processual penal. 17. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020.p.223.

10] TRF-3, HC 5022929-43.2025.4.03.0000, Rel. Des. Federal Paulo Gustavo Guedes Fontes, j. 22 out. 2025.

11 TRF-3, HC 5012933-21.2025.4.03.0000, Rel. Des. Federal Jose Marcos Lunardelli, j. 25 jul. 2025.

12 TJSP, HC 2291984-76.2025.8.26.0000, Rel. Des. Enio Móz Godoy, j. 05 nov. 2025.

13 TJSP, Agravo de Execução Penal 0001097-45.2025.8.26.0071, Rel. Des. Amable Lopez Soto, j. 23 abr. 2025.