Experimentação na administração pública e na administração judiciária

Os regulamentos experimentais (res)surgiram no Direito público como alternativas para enfrentar a lentidão do processo legislativo ordinário, que faz com que a legislação formal fique para trás em relação a propostas inovadoras, com inevitável atraso na implementação de soluções efetivamente novas no âmbito público.

Eles ressurgiram, vale dizer, porque a ideia de experimentação no Direito público é muito mais antiga do que a concepção de que os eventos políticos poderiam ser determinados por leis rígidas, neutras e invariáveis, tal como os eventos da natureza¹. As resistências à experimentação no Direito público é que são (relativamente) recentes: conectam-se ao paradigma monista, baseado no império da lei, atualmente insustentável².

Esses regulamentos invertem a lógica tradicional de produção normativa, baseada em análises dos efeitos das leis posteriormente à sua vigência (ex post facto), para privilegiar a realização de testes anteriores a eventual implementação de reformas institucionais (ex ante)³.

A experimentação no Direito público viabiliza que propostas inovadoras sejam testadas em pequena escala e em ambiente controlado, com monitoramento dos seus resultados, a fim de que a decisão pela sua transformação em regime permanente, pela sua readequação, ou pela sua extinção seja baseada em evidências⁴. Mitigam-se, assim, os riscos associados à inovação, reforçando-se os compromissos institucionais com eficiência e governança pública.

Nesse sentido, experimentar é testar, observar, avaliar⁵. Sua metodologia "não se dedica à identificação de conclusões definitivas", mas a "um processo de constante análise e revisão de políticas e de procedimentos, a partir de parâmetros justificados e com submissão ao controle social"⁶. Envolve, ademais, comparação com os resultados obtidos em projetos semelhantes, nos quais não se tenha inserido o elemento inovador⁷.

Segundo Paulo Modesto, o regime de experimentação caracteriza-se por: (a) flexibilidade, admitindo ajustes e derrogação pontual de padrões vigentes; (b) temporalidade, pois vigora por período determinado, após o qual a iniciativa deve ser extinta, ajustada ou consolidada; (c) monitoramento, necessário para verificar os efeitos alcançados e realizar eventuais adequações; (d) avaliação relacional, comparando-se seus resultados aos de projetos análogos, para aferir o valor incremental da iniciativa; (e) transparência sobre objetivos, processos e riscos, com flexibilidade quanto à responsabilização, caso não seja exitosa⁸.

É certo que a compreensão tradicional de segurança jurídica, associada às ideias de durabilidade, permanência e imutabilidade das leis, é avessa à experimentação no Direito público. Contudo a experimentação alinha-se a um novo formato de segurança jurídica, mais dinâmico e menos refém do formalismo legislativo, o qual reconhece que, em um mundo caracterizado pela mudança, busca-se também a "segurança no movimento"⁹, o qual é indispensável para o aperfeiçoamento das instituições.

Nesse sentido, assegurar que o ordenamento jurídico permaneça responsivo - inclusive, mediante regulamentos experimentais - é necessário para o fortalecimento da própria ideia de segurança jurídica¹⁰. Ademais, a experimentação pode servir como um mecanismo de transição normativa: a adoção de novas regras em pequena escala e em ambiente controlado permite que os cidadãos se adaptem a elas de forma gradual, evitando-se rupturas bruscas¹¹.

O Direito brasileiro incorporou expressamente a experimentação no setor público com a lei do governo digital. Em seu art. 44, essa lei determina que os entes públicos instituam laboratórios de inovação, definidos como ambientes para experimentação de conceitos, ferramentas e métodos inovadores para a gestão pública, a prestação de serviços públicos, o tratamento de dados produzidos pelo poder público e a participação do cidadão no controle da administração pública.

Em seguida, a LC 182/21 tratou, em seus arts. 2º, II, e 11, caput, do ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório), conceituando-o como um conjunto de condições especiais simplificadas, com possibilidade de afastamento de certas normas, que permitem que os participantes desenvolvam e testem projetos inovadores e experimentais¹², recebendo para isso uma autorização temporária dos órgãos e entidades reguladoras do setor.

Diante disso, configura-se no Direito brasileiro, correlato ao dever estatal de inovação¹³, um dever estatal de experimentação¹⁴, permitindo ao poder público "agitar antes de legislar"¹⁵. Ambos têm por destinatário também o Poder Judiciário.

Em atenção a isso, o CNJ editou a resolução CNJ 395/21, prevendo a inovação como categoria integrante do regime jurídico de organização e funcionamento do Poder Judiciário¹⁶ e estabelecendo o caráter estratégico da gestão da inovação¹⁷. Com essa resolução, a criação de laboratórios de inovação - que haviam sido previstos para o setor público pela lei do Governo Digital - tornou-se política obrigatória e permanente para os órgãos do Poder Judiciário¹⁸, abrangendo o próprio CNJ¹⁹.

A citada resolução também incorporou a experimentação na administração judiciária, primeiro, ao estabelecer como princípio da gestão da inovação a colaboração, definida como "trabalho em rede de inovação para a coordenação de esforços, cocriação, criatividade, experimentação e o compartilhamento de boas práticas"²⁰; e segundo, ao admitir a prototipagem, conceituada como experimentos e testes para avaliação prévia do impacto da implantação de soluções inovadoras²¹.

Assim, a administração judiciária comporta hoje tanto laboratórios de inovação como sandboxes regulatórios. Admite-se que o Poder Judiciário adote políticas inovadoras e experimentais, para que novos modelos organizacionais, práticas gerenciais e tecnologias sejam testados, especialmente em contextos de incerteza quanto à melhor solução ou de rápidas transformações.

A experimentação incrementa o regime jurídico da administração judiciária, servindo para melhorar a alocação de recursos públicos e aumentar a produtividade, concretizando a função constitucional do CNJ de zelar pelo princípio da eficiência (CF/88, art. 103-B, § 4º, II) - dever, vale dizer, de todos os órgãos do Poder Judiciário (CF/88, art. 37, caput). Pode, ademais, ser encampada como um processo prévio a modificações significativas na organização judiciária, capaz de reduzir os riscos respectivos e fortalecer a governança.

Exemplo de experimentação na administração judiciária aconteceu com a regulamentação das audiências de custódia.

No julgamento da ADIn 5.240/SP²², embora reconhecendo a constitucionalidade da regulamentação, pelos tribunais, de rotinas cartorárias e providências administrativas ligadas à audiência de custódia, o ministro Teori Zavascki observou que seria recomendável que o CNJ editasse uma regulamentação de caráter nacional, que estabelecesse normas gerais a serem aplicadas por todos os tribunais.

Diante disso, afirmou o ministro Ricardo Lewandowski: "o CNJ está se reservando um pouco para regulamentar a matéria, porque ele quer verificar quais são os pontos positivos e negativos das várias experiências locais a regulamentação das audiências de custódia nos tribunais". E complementou: "Então, haurindo a experiência de todos os Estados, quem sabe até o final do ano, nós pretendemos apresentar ao Plenário do CNJ uma regulamentação a nível nacional, aproveitando essas experiências todas".

A resolução CNJ 213/15, que disciplina a "apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas", foi publicada em 15 de dezembro daquele ano, após o período de experimentação judiciária.

A experimentação, portanto, não se opõe à segurança jurídica, mas constitui uma de suas expressões contemporâneas. Em vez da imobilidade das instituições, a segurança jurídica demanda sua capacidade de adaptação responsável, baseada em evidências, transparência e controle. Nesse cenário, laboratórios de inovação e sandboxes regulatórios deixam de ser meras ferramentas de gestão para se tornarem instrumentos legítimos de governança pública e judiciária. Afinal, em tempos de mudança acelerada, a preservação do interesse público depende não apenas da estabilidade das regras, mas também da capacidade institucional de testar, aprender e se aperfeiçoar.

______

1 WILLIAMS, James. "Experiment in legislation". The Law Magazine and Review. n. CCLXXIII, London: Stevens and Haynes Law Publishers, 1889, p. 299-314(299-300).

2 A propósito, cf.: TOSCAN, Anissara. Coisa julgada revisitada. São Paulo: RT, 2022, item 7.1.

3 CROUZATIER-DURAND, Florence. "Réflexions sur le concept d’expérimentation législative (à propos de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République)". Revue française de Droit constitutionnel. vol. 56, 2003, p. 675-695(680).

4 RANCHORDÁS, Sofia. "Sunset clauses and experimental regulations: blessing or curse for legal certainty?". Statute Law Review. vol. 36, n. 1, 2015, p. 28-45(esp. p. 29 e 34).

5 "CROUZATIER-DURAND, Florence. "Réflexions sur le concept d’expérimentation législative", cit., p. 681.

6 DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito processual: administração judiciária, boas práticas e competência normativa. 5. ed. São Paulo: Juspodivm, 2026.

7 "We require for the perfect Experimental method to find two instances which tally in every particular except the one which is the subject of enquiry. This, of course, cannot be done in Politics, but an induction of some value may be drawn from prepared phenomena, if sufficient allowance be made for the immense complexity of social phenomena, for frustration of causes, for concurrence of causes, and for intermixture of effects; if, in short, it be treated as a science of tendencies and not as an exact science" (WILLIAMS, James. "Experiment in legislation", cit., p. 301).

8 MODESTO, Paulo. Direito administrativo da experimentação: inovação e pragmatismo na gestão pública. 2. ed. São Paulo: Juspodivm, 2025, p. 169-170.

9 Assim, "segurança não é imutabilidade, pois esta é a própria morte. A vida, esta, rege-se pelo movimento, que é próprio de tudo que vive. A sociedade, como o direito que nela e para ela se cria, é movível. O que se busca é a segurança do movimento" (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. "O princípio da coisa julgada e o vício de inconstitucionalidade". Constituição e segurança jurídica: direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada [coord.: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes]. 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 165-191[168]).

10 POPELIER, Patricia. "Five paradoxes on legal certainty and the lawmaker". Legisprudence. vol. II, n. 1, 2008, p. 47-66. "Particularly in the last few decades, the concept of legal certainty has evolved and so has the awareness that in a fast changing society, laws are unable to keep pace with social and technological developments and foresee all the phenomena to which they apply. It is necessary to constantly adjust the legal text to the social reality, which means that legal certainty has to be dynamically interpreted" (RANCHORDÁS, Sofia. "Sunset clauses and experimental regulations", cit., p. 41).

11 RANCHORDÁS, Sofia. "Sunset clauses and experimental regulations", cit., p. 41.

12 "O sandbox regulatório é um ambiente regulatório experimental e controlado, voltado ao desenvolvimento de produtos, tecnologias e modelos de negócios inovadores, que adota um mecanismo de experimentação dinâmico e flexível que proporciona maior segurança para seus participantes, em um ambiente monitorado e sujeito a avaliação pelos órgãos reguladores. Esse ambiente permite o experimento de inovações com prazo determinado, em tempo real, e sob acompanhamento constante dos órgãos reguladores. Dessa forma, produtos, tecnologias e modelos de negócios inovadores podem ser testados sob um conjunto de regras, requisitos de supervisão e salvaguardas apropriadas a sua avaliação regulatória" (VIEIRA, James Batista et al. "O sandbox regulatório como instrumento de incentivo à inovação no Brasil: os casos do Banco Central do Brasil, da comissão de valores mobiliários e da superintendência de seguros privados". Revista do TCU. vol. 153, n. 1, Brasília, 2024, p. 336-362[339]).

13 O dever estatal de inovação tem base constitucional (art. 218) e legal, alinhando-se com a: (a) Lei da Inovação (Lei n. 10.973/2004), marco regulatório da inovação e da pesquisa científica e tecnológica; (b) Lei do Bem (Lei n. 11.196/2005), que oferece incentivos fiscais para empresas que invistam em inovação; (c) Lei da Liberdade Econômica (Lei n. 13.874/2019), que prevê como dever da administração pública evitar o abuso do poder regulatório que impeça ou retarde a inovação; (d) Lei n. 13.243/2016, Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação, que busca fortalecer o ambiente de inovação; (e) Lei do Governo Digital (Lei n. 14.129/2021), que contempla a inovação como princípio do Governo Digital; (f) Lei das Startups (LC n. 182/2021), que incentiva a contratação, pela administração pública, de soluções inovadoras elaboradas ou desenvolvidas por startups.

14 DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito processual, cit.;

15 MODESTO, Paulo. Direito administrativo da experimentação, cit., p. 169-176.

16 DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. "Introdução ao estudo das boas práticas na administração da justiça: a relevância dogmática da inovação". Revista Brasileira de Direitos Fundamentais & Justiça. ano 15, n. 45, 2021, p. 165-198 (179).

17 Resolução CNJ 395/2021, Art. 5º A gestão da inovação tem caráter estratégico e deve tornar o ambiente de atuação do Poder Judiciário propício para a concepção de ideias inovadoras, seu desenvolvimento e materialização, assim como para a sua oferta à sociedade, na forma de produto, processo, serviço, modelo de negócio ou tecnologia. [...].

18 DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. "Introdução ao estudo das boas práticas na administração da justiça", cit.

19 O Laboratório de Inovação e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (LIODS/CNJ) e os laboratórios de inovação instituídos pelos demais órgãos judiciais são espaços para repensar amplamente as políticas de justiça, cabendo-lhes construir e experimentar protótipos de soluções para problemas estruturais, organizacionais, operacionais do Judiciário e do sistema multiportas. A ideia é que esses protótipos sejam testados em escala reduzida e em ambientes controlados, para só então serem readequados, extintos ou incorporados e disseminados.

20 Resolução CNJ 395/2021, Art. 3º [...] São princípios da gestão de inovação no Poder Judiciário: [...] IV – colaboração: trabalho em rede de inovação para a coordenação de esforços, cocriação, criatividade, experimentação e o compartilhamento de boas práticas; [...].

21 Resolução CNJ 395/2021, Art. 2º [...] Parágrafo único. Considera-se prototipagem a realização de experimentos e testes para avaliação prévia do impacto da implantação de determinado produto, serviço ou processo de trabalho.

22 Supremo Tribunal Federal, Plenário, ADIn 5240/SP, Relator Ministro Luiz Fux, j. 20/08/2015, DJe 01/02/2016.