Minuta da ANS e o risco de captura da saúde suplementar

A saúde suplementar brasileira pode estar diante de uma das mais profundas alterações regulatórias de sua história recente, e o problema central da minuta de resolução normativa submetida pela ANS à consulta pública 170 não está apenas em ajustes técnicos de contratualização entre operadoras e prestadores, mas na possibilidade concreta de transformação estrutural da assistência privada à saúde em um modelo progressivamente mais financeirizado, padronizado e menos centrado no paciente.

Sob o discurso de modernização contratual, transparência e previsibilidade regulatória, a proposta esconde mecanismos que, na prática, ampliam significativamente o poder das operadoras sobre médicos, clínicas, hospitais e demais prestadores, criando condições para redução indireta de remuneração, fragmentação de redes assistenciais, descredenciamentos parciais, imposição de modelos de remuneração por performance assimétrica e transferência crescente de riscos operacionais, econômicos e regulatórios para quem efetivamente presta o cuidado.

O texto da própria minuta explicita esse movimento de forma alarmante. O art. 9º, §2º estabelece que “a utilização de agrupamento de procedimentos não afasta a obrigatoriedade de estabelecer no contrato firmado o código TUSS individualizado de todos os procedimentos”. Em termos práticos, a ANS institucionaliza o chamado bundling, legitimando a formação de pacotes assistenciais remunerados por valor global. Essa estrutura, embora travestida de racionalidade administrativa, representa a porta de entrada para a pacotização da medicina suplementar, em que múltiplos atos clínicos, diagnósticos e terapêuticos passam a ser comprimidos em lógica financeira única, deslocando o foco da necessidade clínica individual para metas de custo previamente delimitadas. 

Nesse contexto, a transferência progressiva de riscos econômico-assistenciais aos prestadores e a consolidação de modelos remuneratórios baseados em pacotização e contenção de despesas podem criar incentivos incompatíveis com a centralidade terapêutica do paciente, favorecendo fenômenos internacionalmente conhecidos como undertreatment (subtratamento), nos quais a redução de custos passa a influenciar, direta ou indiretamente, decisões clínicas sensíveis. O risco regulatório decorrente dessa lógica é significativo, pois desloca o eixo da assistência médica da necessidade individual do paciente para métricas de eficiência financeira, potencialmente comprometendo a liberdade terapêutica, a autonomia médica e a integralidade do cuidado em saúde suplementar.

Na prática, isso significa que a autonomia médica tende a ser progressivamente subordinada à lógica contratual das operadoras, transformando o profissional de saúde em executor de protocolos economicamente balizados. O risco é evidente. O cuidado deixa de ser orientado prioritariamente pelo melhor interesse do paciente e passa a operar dentro de limites financeiros pré-estabelecidos.

A gravidade se intensifica com o art. 10, §3º, que determina que contratos com modelos alternativos de remuneração devem prever “a alocação dos riscos assumidos por cada parte, distinguindo-se entre outros, os de natureza clínica, operacional e regulatória”. Trata-se de dispositivo de enorme impacto, pois transfere ao prestador riscos que historicamente pertencem à esfera empresarial e regulatória das operadoras, criando uma subserviência contratual inédita. O médico, clínica ou hospital deixa de ser apenas prestador técnico e passa a assumir riscos estruturais do próprio negócio regulado, submetendo-se a um modelo em que sua remuneração, previsibilidade e autonomia ficam condicionadas à engenharia financeira das operadoras, assumindo o risco da própria atividade.

Mais do que contratualização, isso representa uma reconfiguração profunda da relação médico-operadora, aproximando o exercício profissional de um regime de dependência econômica altamente assimétrico.

A aparente liberdade contratual pressuposta pela minuta ignora a profunda assimetria estrutural existente entre operadoras verticalizadas e prestadores independentes, produzindo ambiente negocial marcado por dependência econômica, vulnerabilidade contratual e reduzida capacidade real de resistência às imposições remuneratórias das grandes operadoras.

O art. 19 talvez seja o exemplo mais contundente desse redesenho. A minuta prevê que alterações de valores ou de modelo remuneratório via novo contrato ou aditivo “não se caracterizam como reajuste”. Em outras palavras, abre-se caminho para redução nominal de honorários por simples reestruturação contratual, esvaziando proteções legais construídas justamente para impedir precarização remuneratória e rescisões indiretas. O prestador poderá ser pressionado a aceitar novos termos mais desfavoráveis sob pena de perda contratual, consolidando mecanismo de coerção econômica incompatível com a lógica de equilíbrio regulatório prevista na lei 13.003/14. 

Essa lógica não apenas enfraquece economicamente médicos e instituições independentes, mas favorece diretamente grandes grupos verticalizados, ampliando concentração de mercado e reduzindo diversidade assistencial.

Na perspectiva do paciente, essas alterações não são meramente administrativas. Elas podem redefinir profundamente a experiência assistencial, reduzindo liberdade terapêutica, limitando redes, favorecendo protocolos padronizados e subordinando decisões clínicas à lógica de pacote, produtividade e contenção de despesas.

Tão alarmante quanto os dispositivos em si é o contexto institucional em que surgem. A ANS não desconhece os problemas estruturais do setor. Descredenciamentos unilaterais, negativas automatizadas, abusos regulatórios, verticalização predatória e distorções contratuais vêm sendo amplamente denunciados por pacientes, entidades médicas, imprensa nacional e órgãos de controle. Não é diferente em relação à  ANDESS - Aliança Nacional de Defesa da Ética em Saúde.

Ainda assim, a agência falhou em investigar de maneira eficaz, omitiu-se no enfrentamento robusto dessas práticas e agora avança com proposta que pode conferir roupagem normativa a distorções já amplamente documentadas.

Descredenciamento parcial, automatização operacional das negativas, transferência de risco e pacotização da assistência deixam de ser desvios periféricos para se aproximarem de uma possível legitimação regulatória.

A preocupação se agrava porque a minuta da ANS pode afrontar diretamente fundamentos centrais da própria lei 9.656/1998. A chamada lei dos Planos de Saúde, em seu art. 1º, inciso I, define o plano privado de assistência à saúde como prestação continuada de serviços ou cobertura de custos assistenciais destinada a garantir, “sem limite financeiro”, a assistência à saúde.

Assim, ao estimular pacotização, agrupamento econômico de procedimentos e mecanismos de contenção financeira, a proposta regulatória pode criar limitações indiretas incompatíveis com a própria legislação vigente, que assegura ao paciente acesso assistencial integral, deslocando a saúde suplementar de sua função protetiva para uma lógica predominantemente orçamentária, que nada aproveita ao beneficiário.

Mais grave ainda é reconhecer que a preocupação com a captura regulatória da ANS não constitui mera ilação de críticos externos. O próprio Diretor - Presidente da Agência, Wadih Damous, reconheceu publicamente que, “sem uma reforma estrutural, a ANS continuará refém dos planos de saúde”, afirmando também que “cada diretoria virou um feudo, com interesses próprios e pouca coordenação”. Quando o mais alto dirigente da própria autarquia admite fragilidade estrutural e risco de submissão aos interesses econômicos do setor regulado, a hipótese de captura regulatória deixa de ser mera suspeita para assumir contornos de constatação institucional.

A ANS, portanto, já não pode mais ser compreendida apenas sob a perspectiva de uma eventual omissão fiscalizatória ou de insuficiência regulatória pontual. Torna-se cada vez mais evidente a percepção de que sua atuação vem revelando sinais preocupantes de progressivo alinhamento com os interesses financeiros das operadoras de planos de saúde, em potencial descompasso com sua missão legal originária. Não é demais recordar que a própria lei 9.961/00, em seu art. 3º, estabelece de forma inequívoca que “A ANS terá por finalidade institucional promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde”.

Trata-se de cenário institucional grave, pois compromete a credibilidade de uma autarquia cuja razão de existência não é proteger estruturas econômicas reguladas, mas assegurar equilíbrio setorial, justiça contratual e proteção efetiva da coletividade. Quando práticas regulatórias passam a gerar percepção social de favorecimento sistêmico ao poder econômico regulado, o debate deixa de ser meramente técnico e passa a alcançar o próprio núcleo de legitimidade institucional da agência.

Afinal, se a agência reguladora responsável por equilibrar o setor falha em conter abusos amplamente conhecidos, evita enfrentamento regulatório efetivo e, posteriormente, propõe normas que podem consolidar tais assimetrias, torna-se inevitável discutir não apenas a resolução em si, mas a própria função institucional da ANS, sua independência regulatória e a razão concreta de sua existência.

O debate que se impõe não é apenas técnico ou contratual. Trata-se de definir se a saúde suplementar brasileira continuará sendo organizada em torno da proteção do paciente, do interesse público e da autonomia médica ou se será definitivamente capturada por uma lógica industrial de pacotização, financeirização e subordinação progressiva da medicina aos interesses econômicos das grandes operadoras.

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Consulta da integra da minuta da ANS submetida à Consulta Pública n. 170 disponível em https://componentes-portal.ans.gov.br/link/ConsultaPublica/170

Minuta da ANS disponível em https://componentes-portal.ans.gov.br/link/ConsultaPublica/170

DAMOUS, Wadih. Entrevista ao Brasil 247: “Sem uma reforma estrutural, a ANS continuará refém dos planos de saúde”; “cada diretoria virou um feudo, com interesses próprios e pouca coordenação”. Entrevista publicada em 10 de outubro de 2025. Disponível em https://www.brasil247.com/entrevistas/sem-reforma-a-ans-continuara-refem-dos-planos-de-saude-diz-presidente-da-agencia#google_vignette