Recarga de munições e os limites do controle estatal

1. Introdução

O sistema brasileiro de controle de armas, munições e seus insumos repousa sobre uma arquitetura normativa complexa, cujo centro gravitacional é a lei 10.826, de 22 de dezembro de 2003 (Estatuto do Desarmamento), regulamentada, no que concerne aos PCE - Produtos Controlados pelo Exército, pelo decreto 10.030, de 30 de setembro de 2019, e pela lista oficial estabelecida na portaria COLOG 118, de 4 de outubro de 2019. O conceito de PCE, tal como definido no art. 2º do anexo I do decreto 10.030/19, possui caráter taxativo e vinculado, exigindo que o produto controlado apresente, alternativamente, poder destrutivo, propriedade que possa causar danos às pessoas ou ao patrimônio, indicação de necessidade de restrição por motivo de incolumidade pública, ou interesse militar. Não se trata, portanto, de cláusula aberta que permita ao administrador classificar discricionariamente qualquer produto como controlado; ao contrário, a norma impõe critérios materiais objetivos cuja satisfação constitui condição de validade do ato de classificação.

Não obstante a clareza dos critérios legais, a portaria COLOG 118/19 incluiu na lista de PCE itens que, sob rigorosa análise técnico-jurídica, não preenchem os requisitos do art. 2º do anexo I do decreto 10.030/19. Dentre os quatro componentes do cartucho de munição - estojo, espoleta, pólvora e projétil -, o presente artigo demonstrará que apenas a pólvora e a espoleta possuem periculosidade intrínseca capaz de justificar o controle estatal, enquanto o projétil e o estojo são peças metálicas inertes, equivalentes a qualquer outro produto metalúrgico de uso geral, incapazes de, por si sós, causar danos a pessoas ou patrimônio. Da mesma forma, as prensas de recarga e as matrizes (dies) são ferramentas mecânicas manuais, desprovidas de qualquer funcionalidade bélica autônoma, cuja classificação como PCE constitui inovação normativa vedada e extrapolação do poder regulamentar delegado ao Comando do Exército.

O objetivo do artigo é construir uma tese jurídica fundada na distinção entre periculosidade intrínseca e mera funcionalidade acessória, propondo que o critério determinante para a classificação de um insumo de recarga como PCE deve residir na presença de energia química autônoma - isto é, na capacidade do componente, isoladamente considerado, de produzir reação exotérmica, deflagração, detonação ou outra manifestação de energia potencialmente lesiva. Apenas a pólvora (carga propelente) e a espoleta (mistura iniciadora) satisfazem esse critério; projéteis, estojos, prensas e dies não o satisfazem, e sua inclusão na lista de PCE viola o princípio da legalidade administrativa.

2. O conceito legal de produto controlado pelo exército

O art. 2º do Anexo I do decreto 10.030/19, em sua redação vigente, define com precisão os critérios materiais para o enquadramento de um produto como PCE. A transcrição integral do dispositivo é indispensável para a correta apreensão dos limites do conceito:

"Art. 2º Para fins do disposto neste Regulamento, PCE - Produto Controlado pelo Comando do Exército é aquele que: I - apresenta: a) poder destrutivo; b) propriedade que possa causar danos às pessoas ou ao patrimônio; ou c) indicação de necessidade de restrição de uso por motivo de incolumidade pública; ou II - seja de interesse militar."

A norma estrutura o conceito de PCE em torno de dois eixos alternativos. O primeiro, descrito no inciso I, exige a presença de características intrínsecas ao produto: poder destrutivo (capacidade de causar destruição física por força própria), propriedade danosa (aptidão para causar lesão corporal ou dano patrimonial) ou necessidade de restrição por incolumidade pública (risco à segurança coletiva decorrente do manuseio ou da posse do produto). O segundo eixo, descrito no inciso II, refere-se ao interesse militar, entendido como a relevância estratégica ou tática do produto para as operações das Forças Armadas. Ambos os critérios são materiais e objetivos, não comportando extensão analógica ou interpretação ampliativa pelo administrador, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

O art. 4º do mesmo Anexo delega ao Comando do Exército a competência para elaborar a lista dos PCE, mas condiciona essa atribuição, no § 3º, ao enquadramento do produto nos termos do art. 2º. Trata-se de competência vinculada: o administrador militar somente pode incluir na lista de PCE aqueles itens que efetivamente satisfaçam os critérios do art. 2º, não lhe sendo dado ampliar o conceito por conveniência administrativa ou por critérios de oportunidade. A portaria COLOG 118/19, como ato administrativo infralegal, está duplamente subordinada - ao decreto 10.030/19, do qual retira seu fundamento de validade, e à lei 10.826/03, que constitui a base legal de todo o sistema de controle.

3. Anatomia do cartucho de munição: Componentes ativos e inertes

O cartucho de munição - também denominado cartouche na terminologia técnica de origem francesa - é composto por quatro elementos fundamentais: o estojo, a espoleta, a pólvora (carga propelente) e o projétil. Cada um desses componentes desempenha função específica no ciclo de funcionamento da munição, mas ostenta características físico-químicas radicalmente distintas no que concerne à periculosidade intrínseca. A literatura especializada em balística forense é categórica ao distinguir os componentes inertes dos componentes ativos do cartucho, distinção que possui implicações jurídicas diretas para a análise do enquadramento como PCE.

3.1 Espoleta: Componente ativo com periculosidade intrínseca

A espoleta é o dispositivo de iniciação do cartucho, consistente em um recipiente metálico de dimensões reduzidas que contém a mistura iniciadora - composto pirotécnico primário cuja função é gerar chama e calor suficientes para inflamar a carga propelente (pólvora) confinada no interior do estojo. A composição química da mistura iniciadora varia conforme o fabricante, mas tipicamente inclui estifnato de chumbo, tetrazeno, nitrato de bário, trissulfeto de antimônio e alumínio em pó, substâncias que, isoladamente ou em combinação, são sensíveis ao choque mecânico, ao atrito e ao calor, podendo deflagrar-se por estímulo externo relativamente moderado - o impacto do percussor da arma de fogo contra a base da espoleta. A sensibilidade intrínseca da mistura iniciadora confere à espoleta poder destrutivo autônomo: mesmo desacompanhada dos demais componentes do cartucho, a espoleta pode deflagrar-se acidentalmente por choque ou atrito, produzindo explosão capaz de causar lesões corporais, queimaduras e danos materiais. Trata-se, portanto, de componente que satisfaz plenamente os critérios das alíneas "a" e "b" do inciso I do art. 2º do anexo I do decreto 10.030/19.

3.2 Pólvora: Componente ativo com periculosidade intrínseca

A pólvora, tanto em sua modalidade química (base simples, dupla ou tripla de nitrocelulose) quanto em sua modalidade mecânica (pólvora negra, composta de nitrato de potássio, enxofre e carvão), é substância explosiva classificada como produto perigoso pela regulamentação nacional e internacional de transporte de mercadorias perigosas (Classe 1 - Explosivos, conforme a resolução 5.998/23 da ANTT e o Manual ONU de Transporte de Mercadorias Perigosas). A portaria COLOG 092/21, que aprova instruções para o manuseio de munições e explosivos, reconhece expressamente que as pólvoras mecânicas "são muito sensíveis ao atrito, chama e calor, fato que as tornam os explosivos mais perigosos para manuseio", e que as pólvoras químicas podem sofrer "reação autocatalítica" (combustão espontânea) em condições de armazenamento inadequado. A pólvora, armazenada em recipientes apropriados para recarga, mantém intacta sua capacidade de deflagração: basta uma fonte de calor ou chama para que se inicie a combustão rápida, com liberação violenta de gases a alta temperatura e pressão. Isoladamente, a pólvora apresenta poder destrutivo autônomo e propriedade intrínseca de causar danos a pessoas e patrimônio, preenchendo inquestionavelmente os critérios do art. 2º, I, "a" e "b", do decreto 10.030/19.

3.3 Projétil: Componente inerte sem periculosidade intrínseca

O projétil é a peça do cartucho destinada a ser expelida pelo cano da arma de fogo por efeito da pressão dos gases gerados pela combustão da pólvora. Do ponto de vista material, o projétil é uma peça metalúrgica composta tipicamente por um núcleo de chumbo puro ou liga de chumbo, revestido ou não por uma camisa (jaqueta) de cobre, latão, tombac, aço ou polímero. A literatura especializada em balística forense o descreve como "elemento perfurocontundente" exclusivamente no contexto de sua interação dinâmica com o alvo, quando animado pela energia cinética conferida pela combustão da pólvora e pela pressão exercida dentro do cano da arma. Fora desse contexto - isto é, em estado de repouso, armazenado em embalagem ou disponível como insumo para recarga -, o projétil é uma peça metálica absolutamente inerte, comparável a qualquer outro produto da indústria metalúrgica, como um parafuso, uma arruela ou um peso de chumbo para pesca.

É tecnicamente inconcebível atribuir poder destrutivo ao projétil isolado, pois este, desacompanhado do sistema arma-cartucho, não possui qualquer capacidade de projetar-se, perfurar superfícies, penetrar tecidos biológicos ou causar danos materiais. Um projétil calibre 9mm Luger, pesando aproximadamente 8 gramas, colocado sobre uma mesa, é tão inofensivo quanto uma conta de chumbo de mesmo peso. Não explode, não deflagra, não emite energia, não se projeta. A sua capacidade lesiva depende integralmente de elementos externos: a espoleta para iniciar a combustão, a pólvora para gerar os gases propelentes, o estojo para confinar a pressão e a arma de fogo para direcionar o projétil pelo cano raiado. Sem esses elementos, o projétil é um objeto inerte que não satisfaz qualquer dos critérios do art. 2º, I, do Decreto nº 10.030/2019, pois não apresenta poder destrutivo, não possui propriedade que possa causar danos a pessoas ou patrimônio e não demanda restrição de uso por motivo de incolumidade pública.

3.4 Estojo: Componente inerte sem periculosidade intrínseca

O estojo é descrito pela própria literatura técnica de balística forense como o "componente externo e inerte" do cartucho, consistindo em um receptáculo cilíndrico de latão (liga de cobre e zinco), aço ou alumínio, cuja função é servir de invólucro para os demais componentes - espoleta, pólvora e projétil -, mantendo-os unidos em uma configuração dimensional adequada ao funcionamento do mecanismo de alimentação e disparo da arma de fogo. Após o disparo, o estojo é ejetado pelo mecanismo da arma (em armas semiautomáticas) ou removido manualmente (em revólveres e armas de ação manual), podendo ser recolhido, inspecionado, redimensionado e reutilizado no processo de recarga. O estojo deflagrado é, literalmente, uma peça de latão vazia, sem qualquer resíduo energético, sem capacidade de causar dano e sem periculosidade de qualquer natureza. Mesmo o estojo virgem (novo, ainda não deflagrado) é uma simples peça metalúrgica, cuja periculosidade não excede a de qualquer outro recipiente metálico de dimensões equivalentes.

Merece particular destaque o fato de que o inciso I do § 3º do art. 2º do Anexo I do decreto 10.030/19, acrescentado pelo decreto 10.627/21, havia expressamente excluído do conceito de PCE "os projéteis de munição para armas de porte ou portáteis, até ao calibre nominal máximo com medida de 12,7 mm, exceto os químicos, perfurantes, traçantes e incendiários". A exclusão dos projéteis comuns demonstra que o próprio legislador regulamentar reconheceu, ao menos em determinado momento histórico, que projéteis convencionais (não químicos, não perfurantes, não traçantes e não incendiários) não satisfazem os critérios de PCE. Embora esse dispositivo tenha sido declarado inconstitucional pelo STF nas ADIs 6.675 e conexas, por razões atinentes à extrapolação do poder regulamentar na direção oposta (o Tribunal entendeu que a desclassificação massiva de itens excedia os limites do poder regulamentar), o fundamento técnico-material permanece inalterado: projéteis convencionais não possuem periculosidade intrínseca.

4. Prensas e matrizes (DIES): Ferramentas mecânicas de oficina

Se projéteis e estojos já não satisfazem os critérios de PCE, a fortiori as prensas de recarga e as matrizes (dies) estão ainda mais distantes de qualquer enquadramento juridicamente válido. A prensa de recarga é um dispositivo mecânico manual, composto por uma estrutura metálica (frame) dotada de alavanca, que permite ao operador realizar, por aplicação de força muscular direta, operações sequenciais sobre estojos deflagrados: dimensionamento (resizing), remoção da espoleta deflagrada (decapping), assentamento de nova espoleta (priming), dosagem de pólvora (charging) e assentamento de projétil (seating). A matriz (die) é uma peça cilíndrica de aço temperado, roscada para acoplamento ao corpo da prensa, calibrada para as dimensões de um calibre específico, que serve como gabarito dimensional para as operações acima descritas.

A natureza funcional desses equipamentos é rigorosamente idêntica à de qualquer ferramenta mecânica de oficina: um torno de bancada, uma morsa, uma estampa, uma rosqueadora manual. Nenhum desses equipamentos possui sequer remotamente poder destrutivo, propriedade de causar danos a pessoas ou patrimônio, ou qualquer outra característica que justifique a restrição de uso por motivo de incolumidade pública. Uma prensa de recarga desacompanhada de estojos, espoletas, pólvora e projéteis é absolutamente incapaz de produzir qualquer efeito bélico, da mesma forma que um torno mecânico é incapaz de usinar peças sem a matéria-prima correspondente. A capacidade de produzir munição não reside na prensa ou no die, mas nos insumos químicos (pólvora e espoleta) que são inseridos no estojo durante o processo de recarga, e no conhecimento técnico do operador.

A classificação de prensas e dies como PCE pela Portaria COLOG nº 118/2019 constitui, portanto, manifesta extrapolação dos limites materiais do art. 2º do Anexo I do decreto 10.030/19. O administrador militar, ao incluir tais ferramentas na lista de PCE, não exerceu regulamentação técnica de comando preexistente, mas promoveu verdadeira inovação normativa, criando obrigação de controle sobre itens que o decreto não submeteu ao regime de fiscalização. Essa inovação viola o princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput, da CF), o princípio da reserva legal (art. 5º, II, da CF) e a própria estrutura de delegação do art. 4º, § 3º, do Anexo I do decreto 10.030/19, que condiciona a inclusão de itens na lista ao enquadramento nos critérios do art. 2º.

5. O critério da periculo

Idade intrínseca como fundamento da distinção

A tese central do presente artigo pode ser sintetizada na proposição de que o critério determinante para a classificação de um insumo de recarga como PCE deve residir na periculosidade intrínseca do componente, entendida como a capacidade do objeto, isoladamente considerado e sem a intermediação de qualquer outro elemento ou equipamento, de produzir reação físico-química geradora de energia potencialmente lesiva. Essa periculosidade intrínseca somente está presente nos componentes energéticos do cartucho - a pólvora e a espoleta -, sendo absolutamente ausente nos componentes estruturais e mecânicos - o estojo, o projétil, a prensa e o die.

A pólvora, em qualquer de suas formas (grão, tubo, lamela, esférica), é substância que, ao entrar em contato com fonte de ignição compatível (chama, faísca, calor excessivo, descarga elétrica), deflagra-se com velocidade de queima que pode alcançar milhares de metros por segundo, gerando gases a altíssima temperatura e pressão, capazes de causar explosões, incêndios, queimaduras graves e lesões corporais de toda natureza. A espoleta, por sua composição de explosivos primários sensíveis ao choque (estifnato de chumbo, tetrazeno), pode detonar-se por impacto mecânico acidental, produzindo estilhaços metálicos, onda de choque localizada e projeção de fragmentos incandescentes. Ambos são, inequivocamente, substâncias e artefatos com poder destrutivo autônomo.

O projétil, ao contrário, é uma peça de chumbo e cobre que, colocada sobre uma mesa, permanece indefinidamente inerte. Pode ser manuseada, transportada, armazenada e até descartada sem qualquer risco de lesão, incêndio ou explosão. O mesmo vale para o estojo - um tubo de latão vazio - e, com maior razão ainda, para a prensa e o die, que são ferramentas de aço montadas sobre uma bancada de trabalho. Nenhum desses itens contém energia química armazenada, substâncias inflamáveis, explosivos ou agentes tóxicos. Nenhum deles pode, por si só, deflagrar, detonar, inflamar ou projetar energia capaz de causar danos. A equiparação normativa entre a pólvora (substância explosiva com periculosidade autônoma) e o projétil (peça metálica inerte) representa violação à proporcionalidade, à razoabilidade e à tipicidade material do conceito de PCE.

6. Hierarquia normativa e limites do poder regulamentar

A Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen postula que o ordenamento jurídico se organiza em uma estrutura escalonada (Stufenbau), na qual cada norma retira seu fundamento de validade da norma que lhe é imediatamente superior (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 8ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2009, pp. 246-249). Na pirâmide normativa brasileira, as portarias e instruções normativas editadas por órgãos administrativos ocupam posição inferior aos decretos presidenciais, os quais, por sua vez, subordinam-se às leis ordinárias e complementares, todas submetidas à Constituição Federal. Essa hierarquia não é meramente formal; dela decorrem consequências substanciais incontornáveis: nenhuma portaria pode criar obrigações, restrições ou sanções não previstas no decreto regulamentador que lhe serve de fundamento, sob pena de nulidade por vício de ilegalidade.

O art. 4º do Anexo I do decreto 10.030/19 delegou ao Comando do Exército a competência para elaborar a lista dos PCE, mas condicionou essa atribuição, no § 3º, ao enquadramento do produto como PCE nos termos estabelecidos no art. 2º. Essa condicionante não é mera recomendação administrativa; é requisito de validade do ato de inclusão. Quando a portaria COLOG 118/19 inclui na lista de PCE um item que não preenche os critérios do art. 2º - como é o caso de projéteis, estojos, prensas e dies, conforme demonstrado -, o ato administrativo padece de vício de ilegalidade por excesso de poder regulamentar, sendo passível de controle jurisdicional nos termos do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.

O STF, no julgamento das ADIns 6.675, 6.676, 6.677, 6.680 e 6.695, declarou a inconstitucionalidade de dispositivos do decreto 10.627/21 que haviam excluído diversos itens do conceito de PCE, incluindo os incisos I e II do § 3º do art. 2º do anexo I. O fundamento da decisão foi que os decretos impugnados extrapolaram os limites do poder regulamentar do presidente da República ao retirar do Comando do Exército a fiscalização sobre itens que a lei 10.826/03 submeteu ao controle estatal. Esse precedente, contudo, não obsta a tese aqui sustentada, pois esta não propugna pela exclusão de itens do conceito de PCE por decreto presidencial (o que o STF considerou inconstitucional), mas pela declaração de ilegalidade da portaria da COLOG por excesso do poder regulamentar delegado - questão distinta, que se situa no plano do controle de legalidade dos atos infralegais, e não do controle de constitucionalidade dos decretos presidenciais.

7. Consequências jurídicas da classificação indevida

A inclusão de itens inertes na lista de PCE produz consequências jurídicas desproporcionais e gravosas para os administrados. O regime de controle de PCE impõe, conforme o decreto 10.030/19 e as portarias regulamentadoras, obrigações de registro junto ao Comando do Exército (art. 7º), autorização prévia para aquisição (art. 74), apostilamento no Certificado de Registro do CAC, guia de tráfego para transporte interestadual, procedimentos especiais de importação e exportação com anuência da DFPC, e sujeição a fiscalização militar periódica. A inobservância dessas obrigações sujeita o administrado a sanções administrativas previstas no art. 111 do Regulamento, que incluem advertência, multa, suspensão e cassação do Certificado de Registro, além de possível responsabilização penal por contrabando (art. 334-A do CP) no caso de importação sem autorização.

A aplicação desse regime a peças metálicas inertes - projéteis de chumbo e cobre, estojos de latão, ferramentas mecânicas de aço - gera uma distorção sistêmica que sobrecarrega desnecessariamente a máquina administrativa do Exército, multiplica procedimentos burocráticos sem ganho proporcional em segurança pública, criminaliza condutas materialmente inofensivas e viola o princípio da proporcionalidade em sua tríplice dimensão: adequação (o controle de itens inertes não é meio adequado para prevenir danos à incolumidade pública), necessidade (existem meios menos restritivos, como o controle concentrado sobre pólvora e espoletas, que alcançam o mesmo fim com menor sacrifício de direitos) e proporcionalidade em sentido estrito (o ônus imposto aos administrados é manifestamente desproporcional ao benefício público obtido).

A razoabilidade da distinção proposta neste artigo é reforçada por um exercício contrafactual simples: se o Estado controlasse exclusivamente a pólvora e a espoleta - os dois únicos componentes dotados de energia química intrínseca -, a produção clandestina de munição seria igualmente inviabilizada, pois sem espoleta não há ignição, e sem pólvora não há propulsão. Projéteis podem ser improvisados a partir de qualquer metal; estojos podem ser fabricados artesanalmente em torno mecânico; prensas podem ser construídas com materiais de ferramentaria comum. Mas a síntese de pólvora sem fumaça (nitrocelulose) e a fabricação de misturas iniciadoras (estifnato de chumbo e tetrazeno) exigem processos químicos complexos, matérias-primas controladas e conhecimento técnico especializado. O controle eficaz, portanto, deve incidir sobre o gargalo real da cadeia produtiva da munição - os componentes energéticos -, e não sobre peças mecânicas cuja disponibilidade no mercado é virtualmente ilimitada e cuja restrição não produz ganho mensurável em segurança pública.

8. Conclusão

O art. 2º do anexo I do decreto 10.030/19 estabeleceu critérios materiais vinculantes para a classificação de produtos como PCE: poder destrutivo, propriedade de causar danos a pessoas ou patrimônio, necessidade de restrição por incolumidade pública ou interesse militar. Dentre os componentes do cartucho de munição, apenas a pólvora e a espoleta ostentam periculosidade intrínseca - capacidade autônoma de deflagrar, detonar ou inflamar por estímulo mecânico ou térmico, com potencial de causar lesões, incêndios e danos materiais. Esses dois componentes satisfazem plenamente os critérios do art. 2º e devem, legitimamente, integrar a lista de PCE.

Projéteis e estojos, ao contrário, são peças metálicas inertes, sem energia química armazenada, sem capacidade de deflagração ou detonação e sem aptidão para causar danos quando desacompanhados dos elementos energéticos do cartucho e da arma de fogo. A sua inclusão na lista de PCE pela portaria COLOG 118/19 não encontra amparo nos critérios do art. 2º do decreto 10.030/19, configurando extrapolação do poder regulamentar delegado pelo art. 4º do mesmo diploma.

Com maior razão ainda, prensas de recarga e matrizes (dies) são ferramentas mecânicas de oficina, ontologicamente incapazes de preencher qualquer dos critérios de PCE. Sua classificação como produtos controlados constitui inovação normativa vedada, violação ao princípio da legalidade administrativa e ofensa à proporcionalidade, na medida em que impõe ônus administrativos, financeiros e potencialmente penais desproporcionais sobre cidadãos que exercem atividade lícita (tiro desportivo e caça) amparada pelo próprio Estatuto do Desarmamento.

A exigência de apostilamento de projéteis, estojos, prensas e dies como PCE carece, portanto, de fundamento normativo válido em nível de decreto presidencial, sendo sustentada exclusivamente por portaria infralegal que excede os limites da delegação regulamentar. A tese é juridicamente viável e dotada de fundamento técnico robusto, podendo ser deduzida em mandado de segurança, ação declaratória ou defesa administrativa perante o Comando do Exército, com requerimento de tutela de urgência para suspensão dos efeitos dos atos administrativos fundados na classificação impugnada.

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Referências

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