O conceito de "in natura" na reforma tributária: O regulamento extrapola a delegação?

A LC 214, de 16 de janeiro de 2025, instituiu o IBS - Imposto sobre Bens e Serviços e a CBS - Contribuição Social sobre Bens e Serviços, densificando o desenho constitucional traçado pela EC 132, de 2023. Entre os regimes diferenciados de tributação, destaca-se a redução de 60% das alíquotas sobre o fornecimento de produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura.

A escolha legislativa tem fundamento de política pública. Esses produtos integram a base da produção de alimentos e o tratamento favorecido traduz a opção de aliviar a carga sobre o setor primário e preservar a acessibilidade dos alimentos, mitigando a regressividade própria da tributação do consumo. Daí a importância prática de delimitar com precisão o que se enquadra - e o que não se enquadra - no conceito de produto in natura. A depender dessa fronteira, define-se quem acede ao benefício e quem dele fica excluído.

Foi justamente nesse ponto que a regulamentação inovou. Com a publicação do decreto 12.955, de 29 de abril de 2026 (regulamento da CBS), e da resolução CGIBS 6, de 30 de abril de 2026 (regulamento do IBS), introduziu-se um novo critério para a aferição da condição de in natura, apoiado na manutenção das "características físico-químicas, sensoriais e de composição" originais do produto.

A questão que se coloca é direta: essa inovação representa (i) um detalhamento técnico legítimo, exercido nos limites da função regulamentar, ou (ii) uma efetiva inovação em matéria reservada à lei complementar?

A tese que sustentaremos é a de que o regulamento incorreu em um duplo desvio. De um lado, deixou de exercer a competência específica que a lei lhe conferiu; de outro, criou norma geral inovadora em espaço que não lhe competia. Para demonstrá-lo, convém percorrer quatro etapas: recordar os limites do poder regulamentar em matéria tributária; identificar o que a lei efetivamente delegou; examinar o que o regulamento de fato fez; e medir as consequências práticas dessa escolha.

O regulamento na reforma tributária: função e limites

Antes da análise material, é preciso recordar a natureza e os limites do poder regulamentar em matéria tributária - pano de fundo sem o qual o problema não se deixa compreender.

O regulamento é função administrativa derivada e instrumental. Sua razão de ser é assegurar a execução da lei, e não inová-la. Em matéria tributária, esse limite é reforçado pelo princípio da legalidade e pela exigência de segurança jurídica: o contribuinte deve poder antever, a partir da lei, o alcance da norma que lhe é aplicada. Nesse sentido, o regulamento explicita, detalha e operacionaliza; jamais cria, restringe ou amplia o que a lei definiu.

Além da reserva de lei complementar prevista no art. 156-A, § 5º, da Constituição, o próprio art. 9º da EC 132/23 reservou à lei complementar a disciplina dos regimes diferenciados de tributação e a definição das operações beneficiadas com redução de 60% das alíquotas, entre elas as relativas aos produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura.

No âmbito da CBS, a edição do regulamento, via decreto presidencial, submete-se aos limites do poder regulamentar de fiel execução da lei. No âmbito do IBS, o art. 156-B, I, da Constituição, atribui ao Comitê Gestor competência para "editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto". Em ambos os casos, trata-se de competência normativa secundária, voltada à execução e uniformização da lei, e não à criação autônoma de critérios materiais de enquadramento no regime diferenciado.

O que a LC 214 de 2025 delegou ao regulamento?

O regime dos "produtos do agronegócio" foi estruturado, na LC 214 de 2025, em três vertentes, dispostas no art. 137:

Art. 137. Ficam reduzidas em 60% as alíquotas do IBS e da CBS incidentes sobre o fornecimento de produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura.

§ 1º Considera-se in natura o produto tal como se encontra na natureza, que não tenha sido submetido a nenhum processo de industrialização nem seja acondicionado em embalagem de apresentação, não perdendo essa condição o que apenas tiver sido submetido:

I - a secagem, limpeza, debulha de grãos ou descaroçamento; e

II - a congelamento, resfriamento ou simples acondicionamento, quando esses procedimentos se destinem apenas ao transporte, ao armazenamento ou à exposição para venda.

§ 2º O regulamento disporá sobre os produtos que não perderão a qualidade de in natura quando necessitarem de acondicionamento em embalagem de preservação, com adição de concentração ou conservantes para manter a integridade e características do produto.

Cada dispositivo cumpre uma função distinta, e é essencial mantê-las separadas.

O caput fixa a regra geral: redução de 60% das alíquotas sobre o fornecimento dos produtos do setor, desde que in natura.

O § 1º define o conceito. Estabelece a regra - "produto tal como se encontra na natureza, que não tenha sido submetido a nenhum processo de industrialização nem seja acondicionado em embalagem de apresentação" - e, em seguida, arrola os procedimentos que não a descaracterizam: "secagem, limpeza, debulha de grãos, descaroçamento, congelamento, resfriamento e simples acondicionamento destinado ao transporte, ao armazenamento ou à exposição para venda". Trata-se de uma definição construída sobre o processo a que o produto foi submetido.

O § 2º delega ao regulamento uma competência específica e claramente delimitada: dispor "sobre os produtos que não perderão a qualidade de in natura quando necessitarem de acondicionamento em embalagem de preservação, com adição de concentração ou conservantes para manter a integridade e características do produto".

Note a precisão do que foi - e do que não foi - delegado. A lei não autorizou o regulamento a redefinir o conceito de in natura, até porque esse conceito está positivado no § 1º. Autorizou-o, em hipótese delimitada, a identificar produtos (eventualmente classificação de produtos) que conservam tal qualidade mesmo quando necessitam de embalagem de preservação com conservantes - situação que, não fosse essa previsão, ficaria de fora do conceito legal.

A delegação é, portanto, ampliativa, tópica e nominal. Ampliativa, porque destinada a incluir, e não a excluir, produtos no regime favorecido. Tópica, porque vinculada a uma hipótese de fatos específicos: a necessidade de acondicionamento em embalagem de preservação, com adição de concentração ou conservantes. E nominal, porque tem por objeto produtos, ainda que definidos por classes ou espécies, e não critérios abstratos. Convém reter esse ponto, do qual tudo o mais depende: o objeto direto do verbo, no texto legal, refere-se aos "produtos", criando uma verdadeira ficção jurídica autorizada pela lei para fins de preservação do benefício fiscal.

O que o regulamento fez: da pergunta sobre o processo à pergunta sobre o resultado

Ao "regular" o setor, os regulamentos reproduziram a estrutura do art. 137 da LC 214, de 2025, substituindo apenas o conteúdo do antigo § 2º por uma nova redação. Vejamos o novo e o antigo parágrafo segundo:

LC 214 DE 2025:

Art. 137, § 2º O regulamento disporá sobre os produtos que não perderão a qualidade de in natura quando necessitarem de acondicionamento em embalagem de preservação, com adição de concentração ou conservantes para manter a integridade e características do produto.

REGULAMENTO CBS E IBS

"Art. 212, § 2º (inovação) Não perderão a qualidade de in natura os produtos que tenham mantido suas características físico-químicas, sensoriais e de composição, originais, e que não tenham sido submetidos a processos que resultem em alterações de suas características naturais intrínsecas e extrínsecas."

O cotejo evidencia que o regulamento não se limitou a reproduzir ou detalhar o comando legal: ele reescreveu o dispositivo. Onde a lei obrigava "dispor sobre os produtos" que conservam a condição quando acondicionados com conservantes, o regulamento passou a enunciar um critério aplicável aos produtos em geral. O que esse deslocamento significa, porém, não é unívoco. O texto regulamentar comporta mais de uma leitura, e a qualificação do vício - se é que há vício - depende de qual delas se adote. Contudo, antes de julgar, é preciso entender.

As duas leituras possíveis do § 2º regulamentar - e por que nenhuma se sustenta

São duas as leituras que o texto admite. A primeira o entende como densificação da hipótese específica do § 2º; a segunda, como requalificação geral do conceito de in natura. Convém examiná-las separadamente, porque cada uma falha por razões próprias.

Primeira leitura: densificação do § 2º do art. 137.

Há indícios textuais de que o regulamento se via cumprindo o § 2º do art. 137 da LC 214 de 2025, uma vez que ambos empregam a expressão "não perderão a qualidade de in natura". Caso o propósito fosse redefinir expressamente a noção geral, esperar-se-ia a fórmula "considera-se in natura". A escolha por "não perderão" sugere que o autor do ato se entendia operando dentro do comando ampliativo do § 2º.

Adotada essa premissa, o regulamento teria substituído a listagem de produtos por um critério substantivo: em vez de elencar itens ou espécies de itens, fixaria o teste que justificaria, no caso concreto, a manutenção da condição de in natura quando o produto necessitasse de embalagem de preservação com conservantes. Seria uma técnica regulamentar substitutiva da lista.

A leitura é tecnicamente possível, mas falha por duas razões.

A primeira é de redação: se essa fosse a intenção, ela deveria ter sido expressa. Densificar o § 2º exigiria amarrar o critério à hipótese fática que o autoriza - algo como "não perde a condição de in natura o produto que, para fins de transporte, armazenamento ou exposição à venda, receba a adição de [tais] conservantes ou [tal] acondicionamento de preservação". O regulamento, porém, enuncia critério geral, desligado de qualquer menção a embalagem de preservação ou conservantes. Nesse sentido, não densificou a hipótese, abandonou-a.

A segunda razão é pressuposta e subsiste mesmo que se aceite tratar-se de regulamentação do § 2º, o critério adotado cria uma antinomia com o próprio comando que o delegou. O § 2º da lei parte de um pressuposto - o produto recebe adição de concentração ou de conservantes - e, apesar disso, conserva a qualidade de in natura. O § 2º do regulamento aponta em sentido contrário: perde a condição o produto cujas características físico-químicas e de composição tenham sido alteradas.

A antinomia torna-se evidente ao confrontarmos a premissa da lei com a exigência do regulamento. Por definição, a adição de concentrados ou de conservantes altera necessariamente a composição e as características físico-químicas originais de um produto. Exatamente por reconhecer esse fato, a lei instituiu uma ficção jurídica: delegou ao regulamento a tarefa de preservar a classificação in natura apesar dessa alteração inescapável. Os regulamentos, contudo, caminharam na direção oposta. Ao erigirem a imutabilidade físico-química como critério absoluto, eles anulam a premissa legal. Na prática, o regulador proibiu a consequência natural (a alteração química) do exato procedimento que a lei mandou proteger (o acondicionamento com conservantes), criando uma previsão normativa de impossíveis efeitos práticos.

Segunda leitura: requalificação do conceito de in natura por definição negativa.

A segunda leitura toma o texto pelo que ele literalmente diz: cria-se um critério geral, aplicável a todo e qualquer produto, que define a condição de in natura negativamente - não pela enumeração do que a preserva, mas pela exclusão de tudo o que altere as características originais. Aqui o regulamento já não densifica o § 2º; reescreve o § 1º, por definição negativa, o que seria o "produto tal como se encontra na natureza".

A leitura atenta revela a implícita natureza da inovação. A lei trabalha com um critério de processo. Ela pergunta a que procedimentos o produto foi submetido, e a resposta é objetiva. Ressalvada a hipótese específica do § 2º, a lógica do § 1º é construída a partir dos processos a que o produto foi submetido: se passou apenas pelos procedimentos ali indicados — secagem, limpeza, debulha, descaroçamento, congelamento, resfriamento, simples acondicionamento -, conserva a condição de in natura; se foi submetido a processo diverso e não enquadrável na exceção legal, perde tal condição.

A análise se concentra nos processos a que o produto foi submetido, o que reduz a margem de discricionariedade técnica e de avaliação casuística. O regulamento, nesta leitura, tenta substituir o referido critério por uma análise de resultado, isto é, o produto conserva a condição não em razão do processo que sofreu, mas do efeito que esse processo produziu sobre suas características. A pergunta deixa de ser "que processo o produto sofreu?" e passa a ser "que efeito o processo produziu?" - um teste aberto, finalístico, aferido produto a produto.

A consequência aparece facilmente. Tomemos como exemplo o descaroçamento, processo expressamente protegido tanto pela lei quanto pelo regulamento. Suponhamos que, após descaroçado, o produto seja submetido a procedimento que altere suas características extrínsecas - por exemplo, sua prensagem, compactação, amarração ou enfardamento para fins de transporte ou armazenamento. Pela lei, a operação permanece coberta: o produto passou por processo autorizado e o acondicionamento se destina ao transporte. Pelo critério regulamentar, contudo, a alteração de característica extrínseca bastaria para descaracterizar a condição de in natura. Lê-se a lei e o regulamento em conjunto e obtêm-se resultados opostos para o mesmo produto.

Não se está a afirmar que essa é a interpretação correta, nem mesmo a mais provável. O ponto é outro, e independe da intenção do regulador: ao introduzir um teste de resultado ao lado de um critério legal de processo, o regulamento abre ao Fisco a discricionariedade de desconstituir, caso a caso, enquadramentos que a lei havia tornado incontroversamente (no caso concreto), seguros.

Conclusão

O regulamento incorreu, a um só tempo, em omissão e excesso: não exerceu, nos termos em que recebido, a competência de disciplinar os produtos que conservam a condição de in natura quando necessitam acondicionamento nos termos da lei e, em seu lugar, introduziu critério geral apto a projetar dúvida sobre a própria definição legal do § 1º.

A consequência prática é a substituição de um critério taxativo e processual por um critério incerto, antinômico, aberto e finalístico. A revisão dos dispositivos, antes que se acumulem autuações ou criem letra morta, é medida de prudência. O que está em causa não é apenas a definição de um produto in natura, é o desenho das competências regulamentares no novo sistema tributário, a credibilidade do CGIBS como instância normativa secundária e a fidelidade da reforma ao princípio da simplicidade que ela mesma elevou à dignidade constitucional.