Recuperação judicial no agro II: Modernização tecnológica não supre vício normativo

1. Introdução

Em artigo anterior, sustentei que o provimento 216/26 do CNJ, ao impor obrigações sem amparo legal e restringir o acesso do produtor rural à recuperação judicial, padece de inconstitucionalidade formal - por extrapolação da competência normativa - e material - por violação ao princípio da legalidade^.1 Aquele texto enfrentou o ato em si. Esta segunda parte volta-se a um movimento subsequente: o Acordo de Cooperação Técnica que opera o chamado Atestado VMG - Verificação e Monitoramento de Grãos - como instrumento de prova nos juízos recuperacionais.

O instrumento já mereceu defesa doutrinária, que o apresenta como transformação metodológica e resposta institucional à crise do agronegócio.² Reconheça-se, com franqueza, o mérito do diagnóstico: a recuperação judicial agrícola padece, de fato, de assimetria informacional, de custos periciais elevados e de decisões desancoradas da realidade do campo. O propósito é legítimo e o problema, real. A discordância não reside no diagnóstico, mas na fonte normativa escolhida para o remédio.

A tese pode ser enunciada em uma premissa: a virtude da eficiência não convalida o vício da incompetência. Um instrumento tecnologicamente sofisticado, quando ancorado em ato infralegal que inova na ordem jurídica, não se torna constitucional por ser útil. Pelo contrário: quanto mais eficaz, mais grave o efeito de sua origem viciada.

2. A premissa constitucional: O que o CNJ não pode ser

Toda a controvérsia se decide na natureza do CNJ. Desde a ADI 3.367/DF, relator ministro Cezar Peluso, o Supremo fixou que o Conselho é órgão de natureza exclusivamente administrativa, com atribuições de controle administrativo, financeiro e disciplinar, e cuja atuação não pode interferir no desempenho da função típica do Judiciário.³ O CNJ não julga; tampouco lhe toca criar direito material ou processual novo.

Não se ignora que o Supremo, na ADI 4.638 MC-Ref/DF, reconheceu ao CNJ um poder normativo. Mas é decisivo o modo: o Tribunal qualificou-o como estritamente regulamentar, limitado pela Constituição e pela LOMAN, e o admitiu justamente porque a resolução 135/11 versava sobre matéria disciplinar - campo de competência constitucional própria do Conselho (CF, art. 103-B, § 4º).⁴ O precedente, longe de socorrer o provimento 216, condena-o: se o poder normativo do CNJ se legitima apenas no domínio administrativo-disciplinar que a Constituição lhe reservou, não se estende à criação de meios de prova, requisitos de admissibilidade e regimes de monitoramento em direito falimentar e processual - terreno sob reserva de lei formal.

Daí a lição de Eros Roberto Grau: o regulamento é estatuição derivada, que só se legitima quando funda-se em atribuição de poder normativo contida, explícita ou implicitamente, na Constituição ou em lei formal.⁵ O regulamento que cria deveres, requisitos ou restrições não delineados em lei não regulamenta: legisla. E legislar, em direito falimentar e processual, é competência privativa da União exercida pelo Congresso Nacional (CF, art. 22, I), não por órgão administrativo. No mesmo sentido, no MS 28.872 AgR/DF o Supremo reafirmou que ao CNJ não é permitido decidir de forma contrária ao estabelecido em processo jurisdicional.⁶

3. O Atestado VMG e a substituição da perícia

O VMG é descrito em duas dimensões: o VMG Origem, leitura técnica multitemporal das safras anteriores ao pedido, apto a substituir a perícia na constatação prévia; e o VMG Curso, monitoramento mensal contínuo durante a execução do plano.⁷ A tecnologia em si - sensoriamento geoespacial, séries climáticas oficiais, registro auditável - nada tem de ilegítima. O problema surge no estatuto normativo que a investe de efeito processual.

Em primeiro lugar, o provimento 216 autoriza o VMG a substituir a perícia, não apenas a compô-la. Cria-se, por ato infralegal, meio de prova com efeito substitutivo de prova pericial - matéria que o CPC (arts. 464 e ss.) reserva à lei e à valoração do juiz no caso concreto. A constatação prévia, como adverte Manoel Justino Bezerra Filho, presta-se à verificação das reais condições de funcionamento da atividade e da regularidade documental - função diagnóstica, não prognóstica.⁸

Em segundo lugar, e mais grave, o § 3º do art. 10 manda a constatação prévia avaliar a viabilidade da continuidade da atividade e a perspectiva de safra, e o § 5º impõe ao administrador judicial opinar sobre a perspectiva da colheita no ciclo vigente.⁹ Esses comandos se chocam com o art. 51-A, § 5º, da lei 11.101/05, segundo o qual a constatação das condições de funcionamento não se confunde com o exame da viabilidade econômica do devedor.¹⁰ O VMG Curso, ao traduzir-se em juízo prospectivo mensal sobre a lavoura, converte prova em avaliação de mérito econômico - exatamente o que a lei vedou.

4. Uma objeção legítima - e onde ela conduz

A esse contraponto se poderia eventualmente objetar que a avaliação de viabilidade econômica do plano cabe aos credores; mas daí não decorre que o magistrado deva decidir no escuro. Ao longo do procedimento o juiz enfrenta questões concretas: se há exercício efetivo da atividade rural, se os documentos refletem a realidade da atividade, se há correspondência entre a produção indicada e a área sob exploração, se a atividade segue em funcionamento e se os relatórios retratam a situação real do negócio. Com o VMG, ele teria nos próprios autos informações georreferenciadas -, histórico de exploração, localização das áreas produtivas, culturas plantadas, evolução das safras, uso do solo e produtividade -, deixando de enxergar apenas documentos para visualizar a realidade produtiva de forma objetiva e auditável. E o atestado, juntado aos autos, ficaria acessível a todos os atores - credores, administrador judicial, Ministério Público e devedor -, como fonte comum de informação qualificada que amplia a transparência e reduz assimetrias.

A objeção seria correta, e em larga medida conforma-se com a tese. É preciso, porém, separar dois usos do instrumento. Como prova de fatos presentes e pretéritos - o que se planta, onde, em que área, com que histórico -, o VMG Origem é figura diagnóstica: dá ao juízo a fotografia objetiva da realidade do imóvel e serve a todos os atores. O problema nunca esteve aí.

O vício mora em dois pontos que a eventual objeção não alcança. Primeiro, o efeito substitutivo: a fotografia técnica pode integrar e enriquecer a constatação, mas não pode, por ato infralegal, substituir a perícia que o CPC reserva à lei e à valoração do juiz no caso concreto. Fonte comum de informação é uma coisa; meio de prova com força legal de afastar a perícia é outra, e essa só a lei institui. Segundo, e decisivo, a distinção que a própria objeção formula - constatar fatos não é avaliar viabilidade - é justamente a fronteira que o VMG Curso acaba ultrapassando. Visualizar a realidade presente é diagnóstico; projetar a perspectiva da colheita futura em relatórios mensais é prognóstico, e prognóstico de viabilidade é o que a lei depositou nos credores (art. 51-A, § 5º). A transparência retrospectiva é virtude; convertê-la em vigilância prospectiva sobre o desempenho da lavoura desloca o eixo do sistema. Em suma: o que a objeção descreveria como benefício - dar ao juiz a fotografia objetiva do imóvel - é precisamente o que aqui se admite e se defende. O que se recusa é o passo seguinte: dar efeito substitutivo a essa prova e transformá-la em juízo contínuo de mérito, e tudo por veículo normativo incompetente.

5. O sintoma revelador: o desinteresse do mercado de crédito

Há ainda um dado que ilumina a função do VMG: ele não é utilizado na originação do crédito. Bancos, tradings, revendas e financiadores - os agentes que efetivamente assumem risco sobre a safra - não exigem nem remuneram a verificação multitemporal do VMG ao conceder financiamento; seguem avaliando o produtor por CPRs, vistorias, garantias reais, scores e histórico. Se a ferramenta fosse o oráculo de previsibilidade que se anuncia, o mercado de crédito, sempre ávido por reduzir assimetria e precificar risco, já a teria incorporado. Não o fez. A ferramenta que o mercado dispensa quando há dinheiro a emprestar torna-se obrigatória quando há dívida a reestruturar - sinal de que sua vocação não é a decisão de crédito.

6. Aperfeiçoamento ou constrangimento?

Apresentado como ferramenta para aperfeiçoar a recuperação, o VMG, em seus efeitos, pode operar em sentido oposto: como mecanismo de constrangimento contra o próprio instituto. O VMG Curso submete o produtor rural a vigilância mensal permanente, por ente privado credenciado e reportada ao juízo, em que cada oscilação climática e cada frustração de safra vira dado potencialmente desfavorável a ser oposto contra ele. Não é difícil antever o uso tático: relatórios mensais de desempenho tornam-se munição para pedidos de convolação em falência, impugnações ao plano e alegações de inviabilidade - nas mãos dos credores cujo interesse imediato é a satisfação rápida do crédito, não a preservação da atividade. Instrumento concebido para aperfeiçoar, não multiplicaria as portas de saída para a falência; o VMG, na dimensão prospectiva, instala no processo recuperacional uma fonte contínua de pretextos para convertê-lo em quebra.

7. O outro lado: O monitoramento como escudo do produtor

Em homenagem à honestidade intelectual, o monitoramento de grãos, se reorientado, encerra uma virtude que o desenho atual desperdiça. O mesmo acompanhamento em tempo real que hoje serve de vigilância poderia servir de escudo: é justamente ele que permitiria flagrar, no instante em que ocorre, o arresto ou o desvio de grãos por credores extraconcursais.¹¹ A constrição da safra pendente por credor não sujeito à recuperação é, com frequência, o golpe que precipita o produtor à falência: subtraída a colheita que é sua única fonte de caixa, ruem o cumprimento do plano e, com ele, a satisfação de todos os demais credores e a manutenção dos postos de trabalho. Se há função legítima para a verificação contínua, é esta: dar ao juízo e ao administrador judicial visibilidade imediata sobre constrições predatórias, habilitando a pronta tutela do patrimônio afetado ao soerguimento. O VMG, porém, foi calibrado para vigiar o produtor, não para protegê-lo.

8. A quem cabe avaliar a viabilidade

A doutrina firmou-se em sentido incompatível com o monitoramento prospectivo. Daniel Carnio Costa, nas teorias da superação do dualismo pendular e da divisão equilibrada de ônus, ensina que a melhor interpretação dos institutos recuperacionais é a que permite atingir os resultados de interesse social tutelados pelo sistema - não os interesses parciais de credores ou devedores.¹² Uma fiscalização técnica permanente, por ente privado credenciado e dirigida ao juízo, desloca o eixo para a tutela do crédito, rompendo esse equilíbrio. No mesmo sentido, Luiz Roberto Ayoub e Cássio Cavalli demonstram que o controle judicial opera sobre a legalidade do plano, não sobre o mérito da viabilidade econômica, reservada à deliberação soberana da assembleia de credores.¹³ Ao incumbir juiz e administrador de juízo prospectivo sobre a colheita futura, o provimento transfere ao órgão judicial competência que a lei depositou nos credores - e o faz por via normativa imprópria.

9. Proximidade institucional e déficit de participação

O provimento 216 e o Acordo de Cooperação Técnica 013/26 nasceram de articulação entre a Corregedoria Nacional e o Ministério da Agricultura.¹⁴ Quando o órgão que deveria organizar o Judiciário passa a construir, com um ramo do Executivo, a infraestrutura probatória imposta ao juízo, o desenho aproxima-se de um legislador administrativo que a Constituição não concebeu. A independência do juízo na valoração da prova - garantia do contraditório (CF, art. 5º, LV) - não se concilia com prova padronizada, externamente credenciada e dotada de efeito substitutivo por ato infralegal.

E a pergunta que o silêncio do instrumento torna inevitável: quantos produtores rurais participaram dos debates preliminares do provimento 216 e do acordo 013? Quantas entidades representativas - sindicatos, federações, associações - foram formalmente ouvidas pelo CNJ? Houve audiência ou consulta pública? Se a recuperação do produtor rural existe para preservar a atividade de quem produz, é paradoxal que o destinatário apareça ausente de sua concepção. Norma feita sobre o produtor, mas sem o produtor, carrega déficit de legitimidade que nenhuma sofisticação tecnológica supre. Não se sugere desvio; sugere-se que boas intenções não suprem ausência de competência.

10. Conclusão: A modernidade pela porta certa

O contraponto não é reativo nem corporativo. O VMG pode, legitimamente, integrar o instrumental probatório da recuperação do produtor rural - desde que por intermédio adequado, com finalidade reorientada à proteção da atividade e construído com a participação de quem produz. A modernidade que o setor reclama tem porta própria: o processo legislativo. Se a lei 11.101/05 precisa de ajuste para acolher a prova tecnológica multitemporal, o foro é o Congresso Nacional, não o CNJ.

A segurança jurídica não nasce de um instrumente dito eficiente sobre base normativa frágil - nasce da fidelidade à repartição constitucional de competências. Eficiência sem competência não é virtude; é desvio que retorna sob a forma da insegurança que pretendia combater. Permanece a premissa inaugural: enquanto o provimento 216 e seus instrumentos inovarem na ordem jurídica - criando requisitos, redefinindo a função da constatação e instituindo monitoramento prospectivo não previsto em lei -, a lei 11.101/05 segue sendo o único parâmetro normativo apto a disciplinar a recuperação judicial do produtor rural.

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1. MINCACHE, Alan Rogério. Recuperação judicial no agro: a inconstitucionalidade do Provimento 216 do CNJ. Migalhas de Peso, São Paulo, 17 abr. 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/454082. Acesso em: 7 jun. 2026.

2. BADARÓ, Rodrigo; TAUK, Clarissa Somesom. CNJ e Fonaref em busca da melhoria da recuperação judicial no setor agrário. Consultor Jurídico (ConJur), 6 jun. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-jun-06/conselho-nacional-de-justica-e-fonaref-em-busca-da-melhoria-da-recuperacao-judicial-no-setor-agrario/. Acesso em: 7 jun. 2026.

3. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3.367/DF. Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 13.04.2005, DJ 17.03.2006. O Tribunal assentou ser o CNJ órgão de natureza meramente administrativa, de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura, sem atribuição cujo exercício interfira no desempenho da função jurisdicional.

4. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4.638 MC-Ref/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 08.02.2012. Ao apreciar a Resolução 135/2011 do CNJ, o Supremo qualificou o poder normativo do Conselho como de natureza regulamentar, com limites na Constituição e na LOMAN, e o admitiu por incidir sobre matéria disciplinar — campo de competência constitucional própria do órgão (CF, art. 103-B, § 4º). A contrario sensu, fora desse âmbito o ato do CNJ não pode inovar onde a Constituição exige lei formal.

5. GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 8. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2011. O autor sustenta que o regulamento é estatuição secundária que deve fundar-se em atribuição de poder normativo contida, explícita ou implicitamente, na Constituição ou em lei formal.

6. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 28.872 AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 07.12.2011; no mesmo sentido, MS 33.570/MA, Rel. Min. Celso de Mello.

7. BADARÓ, Rodrigo; TAUK, Clarissa Somesom, op. cit. (nota 2). Descrevem o VMG em duas dimensões: o VMG Origem, leitura técnica multitemporal do histórico de safras anteriores ao pedido (art. 10 do Provimento 216); e o VMG Curso, monitoramento mensal contínuo durante a execução do plano, consolidado no Relatório Mensal de Atividades (art. 12 do Provimento 216).

8. BEZERRA FILHO, Manoel Justino. Lei de recuperação de empresas e falência: Lei 11.101/2005 comentada artigo por artigo. 19. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2024. O autor delimita a função da constatação prévia à verificação das reais condições de funcionamento da atividade e da regularidade documental.

9. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Provimento n. 216, de 9 de março de 2026. DJe/CNJ n. 58/2026. Dispõe sobre diretrizes para o processamento da recuperação judicial e da falência do produtor rural.

10. Lei 11.101/2005, art. 51-A, § 5º (incluído pela Lei 14.112/2020): a constatação prévia das condições de funcionamento da empresa não se confunde com o exame da viabilidade econômica do devedor.

11. Sobre a constrição de safras por credores não sujeitos à recuperação, cf. Lei 11.101/2005, art. 49, § 3º, e o regime das travas bancárias e da alienação fiduciária no agronegócio. A produção pendente, não alcançada pelo stay period (art. 6º, § 4º), é especialmente vulnerável à apreensão extraconcursal.

12. COSTA, Daniel Carnio. Recuperação judicial de empresas: as novas teorias da divisão equilibrada de ônus e da superação do dualismo pendular. Revista Justiça & Cidadania, ed. 207, nov. 2017.

13. AYOUB, Luiz Roberto; CAVALLI, Cássio. A construção jurisprudencial da recuperação judicial de empresas. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020. O controle judicial opera sobre a legalidade, não sobre o mérito da viabilidade econômica, reservada à assembleia de credores.

14. Acordo de Cooperação Técnica n. 013/2026, celebrado entre o CNJ, o Fonaref e o Ministério da Agricultura e Pecuária, voltado à difusão de infraestrutura técnica (Atestado VMG) nas recuperações do agronegócio.