Residência por prazo indeterminado no Brasil: O instituto que o Estado criou pela metade

A pergunta é recorrente: como fazer para pedir a "residência permanente" no Brasil? A resposta começa com uma correção necessária. Essa categoria não existe mais no direito brasileiro. Desde a lei de migração (lei 13.445/17), o que existe é a autorização de residência por prazo indeterminado. Mas a desorientação dos estrangeiros não é sobre nomenclatura - é sobre algo mais sério: a lei criou o instituto sem que o Estado se preocupasse em regulamentá-lo com clareza suficiente para que qualquer pessoa pudesse entender como acessá-lo.

O efeito prático é um sistema confuso, aplicado de forma desigual, que coloca o estrangeiro numa posição de insegurança jurídica sem que ele tenha feito nada de errado. A responsabilidade não é da Polícia Federal, que aplica as normas que recebeu. É do legislador e do Poder Executivo, que omitiram o que deveriam ter normatizado.

Uma delegação inacabada

A lei de migração listou as hipóteses que autorizam a residência no Brasil (arts. 30 e 31), mas não definiu quando o prazo seria determinado ou indeterminado. Remeteu essa tarefa ao decreto 9.199/17, que a cumpriu de forma fragmentada e assistemática: cada modalidade com sua própria regra, espalhada por artigos distintos, sem critério unificador.

O caso do vínculo laboral é exemplar. O art. 142, §2°, permite autorização inicial por até dois anos. O §3° prevê que, findo esse prazo, o órgão competente poderá renovar ou alterar o prazo para indeterminado - sem definir quando deve fazê-lo nem com base em quê. A discricionariedade foi entregue sem moldura. Para investidores (art. 151, §4°), o prazo já nasce indeterminado. Para residentes fronteiriços (art. 90), o acesso ao prazo indeterminado é possível após cinco anos. Para reunião familiar, pesquisa acadêmica ou acolhida humanitária, as regras estão dispersas em portarias e resoluções normativas nem sempre coerentes entre si.

A resolução conjunta CNIG-CONARE 2/20 disciplinou o procedimento para a alteração de prazo, mas não respondeu à pergunta mais básica do estrangeiro: 'eu tenho direito a pedir?' Faltou dizer, de forma consolidada, quais modalidades de residência temporária admitem a conversão para prazo indeterminado e quais os requisitos objetivos para o deferimento.

Quando a norma não responde, o guichê decide

O vácuo normativo tem uma consequência direta: sem parâmetros claros, a aplicação da lei passa a depender da interpretação de cada agente público. O mesmo pedido, com a mesma documentação, pode ter resultados distintos dependendo da unidade da Polícia Federal responsável pelo atendimento. Exigências documentais adicionais são criadas internamente, sem publicação em ato normativo, e comunicadas apenas no momento do protocolo.

E o administrado é quem paga o preço dessa discricionariedade. O estrangeiro que chega sem assessoria jurídica não sabe se deve pedir renovação da residência temporária, substituição da CRNM ou alteração para prazo indeterminado. São três providências distintas, com fundamentos, documentação e competências diferentes, que a regulamentação jamais organizou de forma acessível.

O custo oculto para quem quer se naturalizar

Há uma consequência que o estrangeiro costuma descobrir tarde demais. O art. 221 do decreto 9.199/17 estabelece que, para fins de naturalização ordinária e extraordinária, só contam os períodos em que o estrangeiro teve residência por prazo indeterminado. Anos de residência temporária regular trabalhando, recolhendo tributos, construindo vínculos no Brasil podem ser simplesmente desconsiderados no cômputo do prazo.

A validade dessa exigência é, ela própria, controvertida. O art. 65, II, da lei 13.445/17 exige apenas "residência em território nacional pelo prazo mínimo de 4 anos" sem qualificar essa residência como "por prazo indeterminado". A condição adicional foi criada pelo decreto, não pela lei. Há quem sustente, com razão, que isso configura excesso regulamentar: o decreto inovou onde deveria apenas regulamentar, violando os limites do art. 84, IV, da CF/88.

O TRF da 3ª turma já enfrentou a questão diretamente - e se dividiu. No julgamento da ApelRemNec 5021950-85.2023.4.03.6100 (relator desembargador federal Carlos Delgado, j. por maioria), a Turma validou a exigência do decreto. Mas dois desembargadores divergiram expressamente, entendendo que o art. 221 não pode condicionar o reconhecimento da residência ao status migratório formal, sob pena de restringir direito que a lei não restringiu. Precedentes anteriores da mesma turma haviam acolhido essa tese favorável ao estrangeiro.

Quando julgadores do mesmo tribunal chegam a conclusões opostas sobre o mesmo dispositivo, isso não é apenas divergência jurisprudencial, é sintoma de uma norma mal feita. O estrangeiro não deveria precisar litigar para saber se os anos que viveu no Brasil contam ou não para a naturalização.

O que fica para o estrangeiro

A questão não está encerrada no Judiciário. A divergência registrada no próprio TRF da 3ª região, com dois desembargadores sustentando expressamente que o art. 221 do decreto extrapola os limites da lei, indica que há espaço real para que estrangeiros prejudicados pela exigência a contestem judicialmente. A tese de excesso regulamentar é sólida: o art. 65, II, da lei 13.445/17 exige residência pelo prazo mínimo de quatro anos, sem qualificar essa residência como "por prazo indeterminado". Essa condição foi criada pelo decreto - e decretos não podem restringir direitos além do que a lei autoriza.

Mas a via judicial resolve casos individuais, não o problema sistêmico. O que o direito migratório brasileiro precisa é que essa definição esteja na lei - não em decreto, não em resolução normativa, não na interpretação do agente de plantão. Enquanto isso não acontece, o estrangeiro que quer consolidar sua situação no Brasil precisa entender exatamente em que base jurídica se apoia sua residência, quais são os riscos do pedido mal formulado e, quando for o caso, que há fundamento para questionar judicialmente exigências que a lei não criou.