Litígio vs. transação: Como a RFB sacrificou consensualidade em 2025

A transação tributária federal, desde sua regulamentação pela lei 13.988/20, consolidou-se como um dos mais relevantes instrumentos de autocomposição fiscal do país. Entre 2020 e 2025, a PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional recuperou cifras recordes - R$ 66,1bilhões apenas em 2025 -, evidenciando que a cultura da consensualidade produz resultados superiores ao modelo de cobrança contenciosa tradicional.

No âmbito da RFB - Receita Federal do Brasil, o contencioso administrativo também apresentou resultados importantes, embora menos expressivos que os números da PGFN. O PRLF -Programa de Redução de Litigiosidade Fiscal (2023) e o Litígio Zero 2024 demonstraram, com dados concretos, que a oferta de incentivos reais - especialmente o uso de créditos de PF -Prejuízo Fiscal e BCN - Base de Cálculo Negativa da CSLL - era capaz de atrair até contribuintes com dívidas de alta e média perspectiva de recuperação (ratings A e B) para a mesa de negociação.

O ano de 2025, contudo, inaugurou um capítulo de retrocesso. A portaria RFB 555/25 e o edital de transação por adesão 5/25 suprimiram os principais incentivos que tornavam a transação atrativa para esse perfil de devedor. O resultado, confirmado pelos dados abertos do portal do Governo Federal¹, é alarmante: uma queda vertiginosa no número de acordos e no volume de contencioso resolvido

O Brasil ostenta o maior estoque de litigiosidade tributária do mundo. Levantamento do INSPER de 2019² apontava R$ 5,44 trilhões em disputas tributárias - cerca de 75% do PIB à época. Desse total, a união concentrava R$ 3,82 trilhões, com o contencioso administrativo federal representando sozinho 15,9% do PIB, revelando a saturação das instâncias da RFB e do CARF.

Foi precisamente para enfrentar esse gargalo que a medida provisória 899/19 - a "MP do contribuinte legal" - instituiu a transação tributária federal. A exposição de motivos é explícita: o objetivo transcende a arrecadação, visando a "redução de custos e correto tratamento dos contribuintes", inclusive daqueles autuados pela complexidade da legislação que "permitia interpretação razoável em sentido contrário ao reputado como adequado pelo Fisco".

As portarias RFB 208/22 e 247/22 inauguraram a transação no contencioso administrativo da RFB, permitindo o uso de PF e BCN por todos os contribuintes, independentemente do grau de recuperabilidade da dívida. Esse desenho normativo era estratégico: ao incluir devedores solventes, a RFB ampliava o alcance do instituto sem violar a regra do art. 11, II, da lei 13.988/20 - que restringe descontos a créditos irrecuperáveis -, pois substituía o desconto pelo diferimento e pela compensação com ativos fiscais.

O PRLF 2023, excluindo as transações de pequeno valor, celebrou 2.114 acordos, reduzindo R$ 20,8 bilhões em contencioso e gerando R$ 5,1 bilhões em arrecadação efetiva. Dentre esses, 230 acordos envolveram créditos de ratings A e B - apenas 5% do total -, mas responderam por 14% da arrecadação em espécie do programa, com R$ 782,3 milhões recolhidos.

O litígio zero 2024 aprofundou essa lógica. Dos 820 acordos celebrados, 302 (37%) envolveram créditos de alta ou média recuperabilidade, que foram responsáveis por 51,96% de toda a arrecadação em dinheiro do programa - R$ 830,3 milhões dos R$ 1,5 bilhão total. A evidência é inequívoca: embora minoritários em número, os devedores solventes são os maiores contribuintes financeiros da transação.

Entretanto, a portaria RFB  555/25, ao revogar a portaria RFB n. 247/22, promoveu uma inflexão paradigmática: migrou de um modelo de indução da consensualidade para um modelo com foco em créditos irrecuperáveis ou teses jurídicas específicas.

As mudanças centrais foram: 1) limitação drástica do uso de PF e BCN: o que antes permitia abatimentos de até 70% do saldo devedor via ativos fiscais passou a ser limitado a 30%, após entrada em espécie de 10% - sem descontos - do valor consolidado para créditos de difícil recuperação. Já para créditos de rating A e B, a supressão foi ainda mais severa: as condições tornaram-se economicamente inviáveis para o contribuinte solvente; 2) exigências patrimoniais mais rígidas: A concessão de prazo alongado de pagamento (120 meses) passou a exigir demonstração de insuficiência patrimonial rigorosa, inviabilizando a adesão de empresas com capacidade de pagamento comprovada; e 3) ausência de incentivos para ratings A e B: O edital não previu mecanismo alternativo para atrair esse perfil de devedor, apenas para demais débitos concede prazo de 84 meses para pagamento, ao contrário dos 60 meses do parcelamento ordinário-, mas veda uso de ativos fiscais em condições razoáveis. A mensagem normativa implícita é que esses contribuintes devem pagar integralmente, sem vantagem comparativa alguma em aderir à transação.

Os dados de 2025 confirmam o colapso do modelo. Os números do edital 5/25, excluindo as transações do contencioso de pequeno valor, são reveladores:

Edital de Transação	PLRF 2023	Litígio Zero 2024	Edital n. 5/2025
Número de acordos	2.114 acordos	820	85
Contencioso reduzido	R$ 20,8 bilhões	R$ 3,8 bilhões	R$ 383,9 milhões
Total arrecadado	R$ 5,1 bilhões	R$ 1,5 bilhão	R$ 160,2 milhões

 Para os créditos de ratings A e B, o colapso é ainda mais pronunciado:

Edital de Transação	PLRF 2023	Litígio Zero 2024	Edital n. 5/2025
Número de acordos	230	302	26
Contencioso reduzido	R$ 1,4 bilhão	R$ 1,3 bilhão	R$ 33,1 milhões
Total arrecadado	R$ 782,3 milhões	R$ 830,3 milhões	R$ 33,1 milhões

A queda de 302 acordos com devedores solventes em 2024 para apenas 26 em 2025 confirma que a política normativa da portaria 555/25 não apenas reduziu a eficácia arrecadatória, como produziu o efeito oposto ao pretendido: incentivou a manutenção do litígio.

A justificativa de que créditos de alta e média recuperabilidade devem aguardar editais temáticos de transação por teses - vinculados a "relevante e disseminada controvérsia jurídica" - não resiste ao exame empírico. O estoque de processos no CARF e nas DRJs é alimentado por uma miríade de casos que não se enquadram em grandes teses, mas que, em conjunto, represam bilhões em créditos e consomem recursos institucionais desproporcionais.

Ao condicionar a autocomposição à existência de um edital específico ou de uma tese disseminada, a Administração Tributária retira do contribuinte solvente a autonomia para regularizar seus débitos a qualquer tempo. Sem vantagem comparativa clara, o devedor de rating A ou B racionalmente opta por manter a disputa no contencioso, apostando em mudanças de jurisprudência ou simplesmente preservando seu caixa.

O resultado sistêmico é perverso: sobrecarregam-se o CARF e as DRJs com processos que poderiam ter sido encerrados consensualmente; sacrifica-se a celeridade processual; e perde-se a maior fonte de arrecadação em espécie da transação por adesão.

Portanto, a trajetória da transação tributária no âmbito da RFB entre 2020 e 2025 revela um paradoxo institucional. O período de 2023-2024 demonstrou, com evidências empíricas robustas, que a oferta de incentivos reais para contribuintes solventes é financeiramente superior à política de exigência integral - tanto em volume arrecadado quanto em redução do estoque contencioso.

A portaria RFB 555/25 e o edital 5/25 ignoraram essa evidência e promoveram um fechamento normativo que esvaziou o instituto. O declínio de R$ 20,8 bilhões em contencioso resolvido em 2023 para R$ 383,9 milhões em 2025 não é acidente regulatório - é consequência direta da supressão dos incentivos que tornavam a transação economicamente racional para o contribuinte.

A transação tributária foi concebida não como mecanismo de exceção, mas como instrumento permanente de pacificação fiscal. Resgatá-la exige que a administração tributária ofereça canais perenes de negociação para todos os perfis de devedores, com incentivos proporcionais à realidade de cada caso. Só assim será possível desafogar o bilionário estoque de processos administrativos e alcançar o equilíbrio entre eficiência arrecadatória, segurança jurídica e pacificação dos conflitos tributários.

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1 BRASIL. Governo Federal. Transações tributárias deferida na RFB. Disponível em: https://dados.gov.br/dados/conjuntos-dados/transacoes-tributarias-deferidas-na-rfb. Acesso em: 18 de março de 2026.

2 MESSIAS, Lorreine Silva; LONGO, Larissa Luzia; NOVO, Carla Mendes e VASCONCELOS, Breno Ferreira

Martins. Contencioso tributário no Brasil: relatório 2020 – ano de referência 2019. INSPER, 2020. Disponível em: https://repositorio.insper.edu.br/handle/11224/6401. Acesso em: 24 de março de 2026.