LC 227/26 e Tema 1.113: Nova lei, mesmos vícios

1. As idas e vindas na definição da base de cálculo do ITBI

Imagine o seguinte cenário: um casal adquire um imóvel por R$ 500 mil (valor real de mercado negociado), mas, ao emitir a guia do ITBI, depara-se com uma cobrança do Fisco municipal baseada em um arbitrário "valor de referência" de R$ 700 mil. Essa discrepância impõe uma exação excedente que o contribuinte se vê compelido a aceitar, sob o risco de interdição do próprio registro do título translativo no cartório imobiliário.

Em março de 2022, o STJ parecia ter encerrado esse debate. No julgamento do REsp 1.937.821/SP (Tema Repetitivo 1.113), a 1ª Seção vedou o arbitramento prévio e unilateral pelo município, assentou a presunção de legitimidade do valor declarado pelo contribuinte e delimitou o único caminho para o Fisco questionar a boa-fé da operação: o processo administrativo individualizado, nos termos do art. 148 do CTN.

Contudo, a calmaria durou pouco. A recente promulgação da LC 227, de 13 de janeiro de 2026, alterou o art. 38 do CTN, introduzindo critérios de "estimativa técnica" para a definição do valor venal. Diante disso, o mercado se pergunta: o precedente do STJ foi superado? 

Este artigo defende uma tese clara: a LC 227/26 não revogou a essência do Tema 1.113. A nova legislação deve ser interpretada conforme a Constituição; seus dispositivos que autorizam estimativas prévias só têm validade se instrumentalizados por meio do devido processo legal administrativo, mantendo-se o ônus da prova com o Fisco.

2. O Tema 1.113 do STJ

O julgamento do Tema repetitivo 1.113 pelo STJ, em março de 2022, produziu uma tese com três comandos normativos distintos:

a) a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação; 

b) o valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN);

c) o município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente.

O primeiro comando resolve uma controvérsia antiga: ITBI e IPTU não compartilham a mesma base de cálculo. O valor venal para fins do imposto sobre a transmissão deve refletir o valor de mercado do bem no momento da operação, não o valor cadastral que o fisco atualiza periodicamente para fins do imposto sobre a propriedade. Essa distinção é óbvia do ponto de vista econômico, mas não era uniformemente observada na prática municipal.

O segundo comando é o mais importante e o mais mal compreendido. Ele não diz que o contribuinte tem poder absoluto de fixar a base de cálculo do tributo. Diz que o valor por ele declarado presume-se correto. A diferença é fundamental, pois a presunção relativa admite prova em contrário, mas o ônus dessa prova recai inteiramente sobre o fisco. E o meio adequado para produzi-la é por meio de processo administrativo próprio do art. 148 do CTN, não uma tabela elaborada unilateralmente, não um algoritmo interno, não uma consulta a portais de anúncios imobiliários.

O terceiro comando é o mais direto, pois veda o arbitramento prévio e unilateral. Não há espaço para interpretação criativa aqui. Isso significa que o município que emite guia com valor superior ao declarado, sem processo administrativo individualizado, está descumprindo precedente vinculante do STJ.

3. O que diz a LC 227 de 2026

A LC 227/26 alterou o art. 38 do CTN. A nova redação introduz critérios técnicos de estimativa do valor venal e impõe aos municípios o dever de divulgar os parâmetros adotados. As novas disposições foram assim redigidas:

Art. 38. A base de cálculo do imposto é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos. 

§ 1º Considera-se valor venal, para fins do caput deste artigo, o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado. 

§ 2º O valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado, a que se refere o § 1º deste artigo, será estimado por meio de critérios técnicos, considerando pelo menos um dos seguintes: 

I - análise de preços praticados no mercado imobiliário; 

II - informações prestadas pelos serviços notariais e registrais e por agentes financeiros; 

III - localização, tipologia, destinação, padrão e área de terreno e construção, entre outras características do bem imóvel; e 

IV - outros parâmetros técnicos usualmente observados na avaliação de imóveis. 

§ 3º As administrações tributárias dos Municípios e do Distrito Federal deverão divulgar os critérios utilizados para estimar o valor venal a que se refere o caput deste artigo, o qual poderá ser contestado pelo contribuinte mediante a apresentação de avaliação contraditória em procedimento específico, nos termos da legislação específica municipal ou distrital.

O caput e o § 1º não geram controvérsia relevante. A definição de valor venal como preço de mercado à vista em condições normais está em perfeita harmonia com o Tema 1.113. Se a lei tivesse ficado nisso, não haveria problema a discutir.

A questão se concentra no § 2º e na sua leitura pelos fiscos municipais. O verbo empregado pelo legislador é revelador: o valor venal "será estimado" pela administração por meio de critérios técnicos. A escolha do imperativo não é casual: indica que a estimativa fiscal é o ponto de partida do cálculo, não a exceção a ser acionada quando o valor declarado é suspeito.

Essa leitura inverte a lógica do Tema 1.113. No regime fixado pelo STJ, o ponto de partida é o valor declarado pelo contribuinte, que se presume correto. A estimativa administrativa é o mecanismo de contestação, subordinado ao processo do art. 148 do CTN. Na leitura da LC 227/26, o ponto de partida passa a ser a estimativa fiscal, e cabe ao contribuinte demonstrar que o preço real da transação foi inferior.

Quem conhece a prática sabe o que isso significa na vida real: o contribuinte simplesmente paga o valor exigido pelo fisco e absorve o custo extra, porque a alternativa, contestar e esperar, inviabiliza o negócio. A pressão operacional da transação imobiliária é, por si só, um mecanismo de arrecadação mais eficiente do que qualquer autuação fiscal.

4. A LC 227/26 superou o Tema 1.113 do STJ?

A promulgação da LC 227/26 recolocou em pauta uma questão que parecia encerrada: se a nova lei complementar alterou o art. 38 do CTN, pode o fisco municipal sustentar que o Tema 1.113 do STJ foi superado pelo novo texto legal? A pergunta é legítima, e merece uma resposta honesta.

Pois bem, o Tema 1.113 foi proferido pelo STJ no exercício de sua competência de intérprete da lei federal, especificamente do art. 38 do CTN na redação então vigente. O Tribunal não estava exercendo controle de constitucionalidade em abstrato; estava dizendo como a norma infraconstitucional deveria ser lida. Quando o legislador complementar altera esse mesmo dispositivo, ele está, em tese, criando um novo objeto normativo, sobre o qual o STJ ainda não se pronunciou.

Se o fundamento do Tema 1.113 fosse apenas a interpretação literal do art. 38 do CTN, haveria espaço para sustentar que a LC 227/26 inaugurou um novo regime ainda não apreciado pelo Tribunal. Nesse cenário, a tese fixada em 2022 teria eficácia limitada ao quadro normativo anterior à lei nova, e caberia aguardar nova manifestação do STJ sobre o texto alterado. Mas não foi isso que o STJ fez.

4.1. Os três fundamentos constitucionais que a lei complementar não pode alcançar

Uma leitura cuidadosa do acórdão do Tema 1.113 revela que a tese foi construída sobre três pilares que transcendem o texto do art. 38 do CTN. São fundamentos de ordem constitucional, que existem independentemente do que a lei infraconstitucional diga, e que nenhuma lei complementar tem o poder de remover.

O primeiro pilar é a legalidade tributária (art. 150, I, CF). A base de cálculo é elemento essencial da obrigação tributária. Sua definição não pode ser delegada ao arbítrio do fisco por meio de tabelas administrativas ou estimativas unilaterais. O que o STJ vedou, ao proibir o arbitramento prévio sem processo individualizado, foi exatamente a fixação extralegal da base de cálculo, prática que viola a legalidade estrita em matéria tributária independentemente do texto do art. 38 do CTN.

O segundo pilar é a capacidade contributiva (art. 145, § 1º, CF). O ITBI deve incidir sobre a riqueza efetivamente manifestada na transmissão onerosa, ou seja, o preço que o adquirente pagou pelo imóvel. Esse é o fato econômico que justifica a tributação. Cobrar imposto sobre valor superior ao da transação real tributa uma riqueza que não existiu, o que configura, materialmente, confisco disfarçado, vedado pelo art. 150, IV, da Constituição Federal. Enfim, a LC 227/26 não alterou e não poderia alterar esses dispositivos constitucionais.

Por fim, o terceiro é o devido processo legal tributário (art. 5º, LIV e LV, CF c/c art. 148 do CTN). O afastamento do valor declarado pelo contribuinte exige processo administrativo com notificação prévia, apresentação de metodologia fundamentada e oportunidade real de contraditório antes da definição da base de cálculo. Esse requisito não decorre apenas do art. 148 do CTN, decorre da garantia constitucional do devido processo legal, que vincula a administração pública independentemente do que a legislação infraconstitucional disponha.

Esses três pilares são constitucionais. A LC 227/26, como lei complementar, situa-se abaixo da Constituição na hierarquia das fontes. Ela pode alterar o texto do art. 38 do CTN, e o fez. O que não pode fazer é tornar constitucionalmente válido o que a Constituição proíbe.

5. Conclusão

O Tema 1.113 do STJ não nasceu do nada. Resultou de décadas de litígios, de contribuintes que pagaram a mais sem questionar e de alguns que resistiram. A LC 227/26 não desfez esse trabalho.

A distinção que precisa ser estabelecida é simples. A nova lei complementar é plenamente válida na parte em que define os critérios técnicos que o fisco pode utilizar como parâmetro de avaliação, dentro de processo administrativo individualizado, para questionar valores declarados que genuinamente não correspondem ao mercado. Essa parte da lei não conflita com o Tema 1.113, uma vez que ela o complementa.

O que a lei não pode fazer é transformar esses critérios em base de cálculo presumida, aplicável universalmente, sem processo individualizado e sem contraditório prévio, substituindo o preço real da transação por uma estimativa administrativa que o contribuinte só pode contestar depois de já ter pago.

Essa leitura da LC 227/26 reconstitui, sob nova veste legislativa, exatamente o regime que o STJ declarou inconstitucional. E uma norma que reconstitui o inconstitucional não ganha validade pela mera mudança de forma.

A pauta fiscal unilateral tenta voltar pela porta dos fundos, mas o Judiciário e a advocacia técnica conhecem as ferramentas para fechá-la. Na próxima semana, sairemos do plano dogmático nacional e aterrissaremos na prática administrativa: vamos dissecar o procedimento fiscal adotado pela Secretaria Municipal de Fazenda de Belo Horizonte.