"Dois trens, um trilho": O risco de colisão entre CARF e CGIBS

A reforma tributária do consumo prometeu simplificação. Mas talvez o seu maior desafio não esteja apenas na substituição de tributos antigos por novos. O verdadeiro teste será saber se o Brasil conseguirá impedir que a CBS e o IBS, embora nascidos de uma mesma matriz normativa, sejam interpretados por estruturas administrativas diferentes de modo contraditório.

A imagem é simples: a reforma colocou dois trens em movimento.

De um lado, o trem federal da CBS, ligado à União e ao contencioso administrativo que orbita o CARF. De outro, o trem federativo do IBS, vinculado ao Comitê Gestor do IBS e ao seu próprio sistema de julgamento. O problema é que esses dois trens circularão, em grande medida, sobre o mesmo trilho: uma legislação comum, com conceitos compartilhados, institutos semelhantes e impactos econômicos integrados.

Se os mecanismos de coordenação não forem adequadamente calibrados, a colisão interpretativa não será uma hipótese remota. Será consequência natural do desenho institucional.

A reforma reduziu siglas, mas não eliminou o risco da dúvida

O sistema anterior era marcado pela fragmentação entre ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI. Cada tributo tinha sua própria lógica, competência, jurisprudência, obrigação acessória e vocabulário. A reforma buscou superar esse cenário mediante a criação da CBS, de competência federal, e do IBS, de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios.

No plano teórico, a transição para um modelo de tributação sobre o consumo mais uniforme representa avanço. A dificuldade está na realidade brasileira: não basta criar tributos com bases semelhantes se os órgãos responsáveis por interpretá-los caminham em velocidades, culturas e tradições decisórias diferentes.

O Brasil não convive apenas com excesso de tributos. Convive com excesso de interpretações.

É nesse ponto que a promessa de simplificação pode ser corroída por dentro. Um sistema tributário pode ter menos tributos e, ainda assim, continuar profundamente inseguro se o contribuinte não souber, com razoável previsibilidade, como os órgãos administrativos interpretarão a mesma norma.

CARF tem memória; CGIBS começará do zero

O CARF é uma instituição centenária, com acervo decisório consolidado, cultura própria, súmulas, padrões argumentativos e décadas de disputas envolvendo PIS, Cofins, IPI, IRPJ, CSLL e outros tributos federais.

O CGIBS, por sua vez, nascerá com uma missão gigantesca: administrar, arrecadar, coordenar e também estruturar o contencioso administrativo do IBS em âmbito nacional, envolvendo interesses de Estados, Distrito Federal e Municípios.

Essa diferença cria uma assimetria institucional relevante. O trem do CARF parte de uma estação antiga, com trilhos conhecidos, operadores experientes e mapas jurisprudenciais acumulados. O trem do CGIBS parte de uma estação nova, ainda em construção, com regras procedimentais em consolidação e jurisprudência inexistente sobre IBS.

A pergunta é inevitável: como harmonizar dois sistemas se apenas um deles possui tradição decisória consolidada?

Essa assimetria pode gerar um efeito prático perigoso. Na ausência de precedentes do CGIBS, o intérprete poderá ser tentado a importar soluções do contencioso federal para o IBS. Em alguns casos, isso será útil. Em outros, poderá ser inadequado, porque o IBS tem natureza federativa, dinâmica arrecadatória própria e implicações distintas na repartição de receitas.

A harmonização não pode significar colonização interpretativa de um sistema pelo outro.

A Câmara Nacional como aparelho de mudança de trilhos

A legislação criou a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS para enfrentar divergências entre CARF e CGIBS sobre a legislação comum dos dois tributos.

A ideia é institucionalmente correta. Se existem dois órgãos aplicando normas comuns, é preciso haver uma instância capaz de uniformizar entendimentos e impedir que o contribuinte seja submetido a interpretações incompatíveis para a mesma realidade econômica.

Mas a Câmara Nacional não pode ser apenas uma sala de emergência acionada depois do acidente. Ela precisa funcionar como verdadeiro aparelho de mudança de trilhos, capaz de redirecionar o sistema antes que a divergência se torne estrutural.

Se a Câmara atuar tarde demais, o dano já estará produzido: autuações contraditórias, decisões divergentes, planejamentos empresariais frustrados, judicialização em massa e perda de confiança na reforma.

O desafio, portanto, não é apenas criar uma instância de harmonização. É criar uma cultura de harmonização.

O risco de um mecanismo correto funcionar mal

Um dos pontos sensíveis está no recurso especial destinado a uniformizar divergências interpretativas. A previsão de prazo de 10 dias úteis para demonstrar divergência sobre legislação comum pode parecer adequada em abstrato, mas é problemática em litígios tributários complexos.

Em poucos dias, o contribuinte deverá identificar a divergência, localizar decisão paradigma adequada, transcrever ementa e trechos relevantes, demonstrar tecnicamente o dissídio interpretativo e formular petição consistente.

Isso é especialmente difícil em um sistema novo, no qual a própria base de precedentes ainda estará em formação.

O risco é que o instrumento de harmonização seja capturado pelo formalismo. Em vez de promover convergência decisória, poderá produzir inadmissibilidade. Em vez de permitir que a Câmara Nacional cumpra seu papel institucional, poderá transformar o acesso à uniformização em exceção procedimental.

O Brasil tem uma longa tradição de criar mecanismos sofisticados de segurança jurídica e depois esvaziá-los por excesso de filtros, prazos exíguos e formalidades defensivas.

A reforma tributária não pode repetir esse erro.

A insegurança jurídica não nasce apenas no Judiciário

Costuma-se atribuir ao Judiciário a maior parte da insegurança tributária brasileira. Essa percepção é incompleta.

A insegurança começa antes: na fiscalização, na interpretação administrativa, na solução de consulta, no indeferimento de crédito, na glosa, no auto de infração, no julgamento de primeira instância, no recurso administrativo e na demora para estabilização de entendimento.

Quando o contribuinte decide como precificar, contratar, faturar, escriturar e aproveitar créditos, ele não está apenas aplicando uma lei. Está apostando em uma interpretação.

Se CARF e CGIBS apostarem em interpretações distintas sobre a mesma base normativa, o contribuinte será colocado em posição de escolha impossível. Cumprir a orientação de um órgão poderá significar descumprir a expectativa do outro.

Essa é a colisão que precisa ser evitada.

Não se trata de uma discussão meramente acadêmica. Em um sistema de IVA dual, divergências sobre creditamento, base de cálculo, regimes específicos, local da operação, ressarcimento, split payment e obrigações acessórias podem afetar diretamente o fluxo de caixa das empresas.

A insegurança jurídica, nesse ambiente, deixa de ser uma abstração e passa a ser custo operacional.

Harmonizar não é uniformizar a qualquer preço

Também é preciso cuidado para não confundir harmonização com padronização cega.

O IBS e a CBS possuem pontos comuns, mas não são o mesmo tributo. A CBS pertence à esfera federal. O IBS pertence a uma lógica federativa compartilhada. Há interseções, mas também há diferenças institucionais relevantes.

A boa harmonização deve preservar coerência sem apagar distinções legítimas.

O objetivo não deve ser fazer com que CARF e CGIBS decidam sempre da mesma maneira, mas impedir que decidam de forma contraditória quando estiverem interpretando a mesma norma comum, diante de situações juridicamente equivalentes.

A inovação institucional está exatamente aí: construir um modelo de interoperabilidade jurisprudencial.

Não basta que os sistemas conversem depois da divergência. Eles precisam compartilhar linguagem, base de dados, critérios de precedência, alertas de risco interpretativo e mecanismos de revisão coordenada.

Propostas para evitar a colisão

Se o objetivo for realmente reduzir insegurança, alguns caminhos deveriam ser considerados.

Primeiro, a criação de uma base pública, integrada e pesquisável de precedentes envolvendo IBS e CBS, com decisões do CARF, do CGIBS e da Câmara Nacional organizadas por temas, dispositivos legais e teses jurídicas.

Segundo, a implementação de alertas institucionais de divergência. Sempre que um órgão administrativo identificar interpretação potencialmente conflitante sobre legislação comum, a questão deveria ser sinalizada de modo preventivo, antes da multiplicação de decisões contraditórias.

Terceiro, a adoção de mecanismos de afetação temática, inspirados na lógica dos precedentes judiciais, para que temas de alta repetitividade sejam encaminhados rapidamente à uniformização.

Quarto, a previsão de revisão obrigatória de entendimentos administrativos quando houver posterior fixação de tese pelo STJ ou pelo STF em sentido incompatível com a orientação administrativa.

Quinto, a proteção da boa-fé do contribuinte que tenha seguido interpretação administrativa vigente, especialmente durante o período de transição. Sem confiança legítima, não há conformidade tributária sustentável.

Essas medidas não eliminariam todos os conflitos, mas reduziriam o risco de que a reforma produza uma nova geração de litígios.

O teste institucional da reforma

A reforma tributária será julgada não apenas pela qualidade de seus conceitos, mas pela capacidade de suas instituições produzirem previsibilidade.

O desafio brasileiro não é apenas escrever boas normas. É fazer com que essas normas sejam interpretadas de modo estável, coerente e transparente.

Se CARF e CGIBS se tornarem centros decisórios isolados, a legislação comum do IBS e da CBS poderá gerar disputas tão complexas quanto aquelas que a reforma pretendeu superar. O contribuinte deixará de lidar com a guerra fiscal clássica, mas passará a enfrentar uma nova guerra interpretativa.

Por outro lado, se a Câmara Nacional funcionar como verdadeiro centro de integração, se os precedentes forem públicos e inteligíveis, se houver diálogo com o Judiciário e se o formalismo não impedir a uniformização, a reforma poderá representar um avanço institucional real.

A metáfora dos trens ajuda a compreender o momento.

O Brasil colocou em movimento duas estruturas poderosas: uma federal e outra federativa. Ambas transportarão parte relevante da tributação sobre o consumo. Ambas percorrerão uma base normativa comum. Ambas afetarão diretamente a vida econômica das empresas.

O que ainda precisa ser definido é se esses trens correrão de forma coordenada ou se seguirão em rota de colisão.

A reforma prometeu simplificar. Mas simplificação, em matéria tributária, não é apenas reduzir o número de siglas. É reduzir o custo da dúvida.

E, nesse ponto, harmonizar CARF e CGIBS talvez seja uma das tarefas mais importantes para que o IBS e a CBS não inaugurem, sob uma nova roupagem, a velha insegurança jurídica brasileira.