A importância dos precedentes no Sistema Tribunal de Contas

Estabelece o art. 15 do CPC que "na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente".

Ainda que o CPC não dispusesse de tal forma, há de se registrar a existência de dispositivos como o art. 298 do regimento interno do TCU ("aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processuais em vigor, no que couber e desde que compatíveis com a lei orgânica"); o art. 248, I do regimento interno do TCE/PE ("nos casos omissos, serão subsidiários deste regimento, no que for aplicável, nesta ordem: o CPC"); o art. 270 do TCM/RJ ("aplicam-se supletiva e subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processuais em vigor, no que couber e desde que compatíveis com a lei orgânica do TCM/RJ"), o art. 308 do TCM/GO ("aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições do CPC em vigor, no que couber e desde que compatíveis com a sua lei orgânica e seus atos normativos") dentre outros.

Já na esfera pretoriana, são inúmeros os exemplos de aplicação subsidiária do CPC por parte dos Tribunais de Contas, desde a súmula 103 do TCU, que dispõe que "na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do TCU, as disposições do CPC" até o acórdão 193/25 do TCE/RN que preconiza que "aplica-se subsidiariamente o CPC aos processos administrativos de controle externo no TCE/RN na ausência de regramento específico em seu regimento interno ou na LCE 464/12 (art. 166, III, da LCE 464/12). Conforme o art. 493 do CPC, o fato superveniente que influencie no julgamento de mérito processual - a exemplo da eventual exoneração do gestor em momento anterior ao da prolação deste último - pode vir a ser conhecido em sede de embargos de declaração, com efeitos infringentes, como forma, dentre outros fins, de se redirecionar as determinações corretivas ao atual responsável em atividade".

Voltando ao CPC, destaque-se que tal diploma legal dispõe que não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento (art. 489, § 1º, VI) e que os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente (art. 926).

Considerando este evidente protagonismo e empoderamento conferidos aos precedentes, questiona-se: Qual a importância do sistema de precedentes no âmbito dos órgãos de controle?

De imediato, diga-se que os 33 órgãos de controle¹ que compõem o Sistema Tribunal de Contas possuem várias condições peculiares quando comparados aos órgãos que integram a estrutura do Poder Judiciário.

Bom, em primeiro lugar, a jurisdição exercida pelos Tribunais de Contas é instrumentalizada num ambiente de processos administrativos onde, a rigor não há partes e não há uma lide composta por pretensões resistidas como nos processos judiciais.

Neste particular, os processos administrativos de controle possuem características que lhes conferem uma feição penaliforme, típica dos processos inseridos na seara do direito administrativo sancionador, de modo que, em sua feição repressiva, os processos administrativos que tramitam nos Tribunais de Contas, guardam semelhanças com os processos criminais regidos pelo Direito Processual Penal.

Todavia, diferentemente de um processo penal, um processo de controle reunirá num único órgão, no caso o Tribunal de Contas, as atividades de acusação, instrução processual e julgamento.

E, nessa atividade de instrução processual, como as Cortes de Contas não permitem a realização de oitiva de testemunhas² e realização de perícias³, se faz necessário destacar ainda que, quando do julgamento do RE 636.886/AL, o STF deixou patente que nos processos em trâmite nos Tribunais de Contas não se garante um contraditório efetivo aos interessados.

Encerrando as particularidades processuais dos feitos em tramitação no Sistema Tribunal de Contas, destaquem-se mais duas: (i) cada Tribunal de Contas exerce sua jurisdição de forma independente e autônoma, inexistindo a possibilidade de interposição de recurso contra uma decisão do TCE/PE a ser dirigido ao TCU, por exemplo e (ii) os processos de controle se submetem aos influxos da súmula 665⁴ do STJ, de modo que há restrições ao que pode vir a ser discutido no e pelo Poder Judiciário em caso de questionamentos das decisões dos Tribunais de Contas naquela seara.

Diante de tamanhas particularidades processuais no Sistema Tribunal de Contas é de fundamental importância que os órgãos de controle observem os precedentes de sua própria jurisprudência para garantir segurança jurídica e mitigar um pouco a ausência de garantia de um contraditório efetivo aos interessados.

Isso posto, é louvável o teor do acórdão 10.014/24 da primeira câmara do TCU quando assevera que "as decisões do TCU não devem ser dissonantes entre processos que apresentem contextos fáticos similares e envolvam os mesmos responsáveis, em observância à coerência na aplicação do direito e à manutenção da estabilidade jurisprudencial (art. 926 do CPC)".

Nessa mesma linha, registre-se a robusta preocupação do TCE/PE com a observância dos princípios da isonomia dos julgados⁵, da força vinculante dos precedentes⁶ e da uniformidade e da coerência das decisões colegiadas⁷ para manter sua jurisprudência estável, íntegra e coerente.⁸

Por outro lado, cabe a ressalva de "a existência de precedentes em casos análogos não vincula o julgador quando há distinções substanciais entre as situações fáticas, especialmente quanto à quantidade e gravidade das irregularidades identificadas⁹".

Para finalizar, diante daquilo que podemos chamar de um déficit no asseguramento de um exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, é lícito concluir que o Sistema Tribunal de Contas deve ter uma preocupação constante com a observância dos seus precedentes e a consequente estabilidade, integridade e coerência da sua jurisprudência.

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1. Tribunal de Contas da União, os 26 Tribunais de Contas dos Estados, os 3 Tribunais de Contas dos Municípios (TCM/BA, TCM/PA e TCM/GO), os 2 Tribunais de Contas Municipais (TCM/SP e TCM/RJ) e do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

2. "(...) processos no âmbito do Tribunal de Contas, ante a falta de previsão legal, não comportam a produção de prova testemunhal, sendo que a fiscalização exercida pela Corte adota por excelência a prova documental, em razão da oficialidade dos atos administrativos sujeitos à sua jurisdição" (TCE/SC, @REC 23/00553206. Relator: Conselheiro Luiz Eduardo Cherem. Acórdão nº 423/2024, disponibilizado no Diário Oficial do TCE/SC de 18/12/2024)

3. "As normas que regulam o processo de controle externo não concedem ao responsável a faculdade de solicitar produção de provas ao TCU, como a colheita de depoimentos ou realização de perícias e diligências. O Tribunal deve julgar com base nas provas documentais constantes dos autos, reunidas pelos órgãos de controle interno e pela unidade técnica, em confronto com aquelas produzidas e apresentadas pelo responsável em sua peça de defesa" (TCU, Acórdão 3535/2015 - Segunda Câmara)

4. "O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada."

5. "Em respeito à isonomia dos julgados do TCE-PE, e à luz do estabelecido no art. 926 do Código de Processo Civil (c/c art. 15), o Tribunal deve uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente" (TCE/PE, Acórdão nº 185/2024 – Primeira Câmara, Processo TCE-PE n° 23101029-1, Relator: Conselheiro Eduardo Porto)

6. "É possível, em grau de recurso ordinário, o afastamento de penalidade pecuniária, à luz do Princípio da Uniformidade e da Força Vinculante dos Precedentes" (TCE/PE, Acórdão nº 1589/2023 – Pleno, Processo n° 19100024-3RO001, Relator: Conselheiro Rodrigo Novaes)

7. "É possível, em grau de Recurso Ordinário, o afastamento de penalidade pecuniária à luz da jurisprudência e em respeito aos princípios da uniformidade e da coerência das decisões colegiadas" (TCE/PE, Acórdão T.C. nº 1004/2025 – Pleno, Processo TCE-PE nº 22100275-3RO001, Relator: Conselheiro Ranilson Ramos)

8. "Em respeito à isonomia dos julgados do TCE-PE, e à luz do estabelecido no art. 926 do Código de Processo Civil (c/c art. 15), o Tribunal deve uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente" (TCE/PE, Acórdão nº 185/2024 – Primeira Câmara, Processo TCE-PE n° 23101029-1, Relator: Conselheiro Eduardo Porto)

9. TCE/PE, Acórdão T.C. nº 2398/2025 – Pleno, Processo TCE-PE nº 23100653-6ED002, Relator: Conselheiro Carlos Neves.