CIOT obrigatório: O novo centro de gravidade da fiscalização do transporte rodoviário de cargas

Em resposta ao anúncio da possível greve geral dos caminhoneiros, em março deste ano (2026), o ministro dos Transportes, Renan Filho (MDB), anunciou um pacote de medidas para garantir o cumprimento da PNPM-TRC - Política Nacional de Pisos Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas, instituída pela lei 13.703, de 2018.

Em coincidência da história, a lei 13.703, de 2018 é fruto da medida provisória 832, de 2018 que, à época, também foi editada no contexto da greve dos transportadores de carga, iniciada no dia 21/5/18. Na exposição de motivos do ato do poder executivo de 2018, "a situação atípica que se configura justifica que o estado atue de forma excepcional, buscando atenuar as distorções que se processam no setor, considerando-se a valorização do trabalhador do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe existência digna"¹.

Na edição da medida provisória 1.343, de 2026, parte do pacote de medidas anunciado pelo ministro de estado dos transportes, o mesmo argumento foi levado em consideração para edição da referida proposta normativa que busca "fortalecer o arcabouço sancionatório aplicável" ².

Nas justificativas deste ano, "cumpre destacar que a política de pisos mínimos de frete possui não apenas dimensão econômica, mas também relevante caráter social, ao assegurar condições mínimas de remuneração aos transportadores, em especial ao TAC - transportador autônomo de cargas  e ao motorista profissional. O fortalecimento dos mecanismos de fiscalização contribui, portanto, para a proteção desses agentes contra práticas de exploração econômica"³.

Nesse contexto, ao alterar a PNPM-TRC, a medida provisória 1.343, de 2026, além de trazer sanções mais gravosas ao transportador, ao contratante e ao anunciante de serviço de transporte por valor inferior ao piso mínimo de frete⁴, também impôs mudança na dinâmica da formalização da operação logística. Em especial, nos termos do art. 7º, "toda operação de transporte rodoviário de cargas deverá ser registrada por meio do CIOT - código identificador da operação de transporte ".

A regulamentação do cadastro da operação de transporte, sob a responsabilidade da ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, está a cargo da resolução 6.078, de 2026. Para o Governo Federal, tal inovação é o ponto central para cumprimento das regras da PNPM-TRC, pois "altera, de forma direta, o comportamento de todo o mercado"⁵. Ao incorporar diretamente o comando da medida provisória, "operações em desacordo com o piso mínimo simplesmente não geram CIOT. Isso significa que a irregularidade não chega à estrada. Ela é barrada no momento em que o contrato é estruturado"⁶.

Além de elevar o CIOT ao papel de protagonista da operação de transporte, condição de existência do frete, a norma trouxe outra relevante mudança: a consolidação da integração entre o CIOT e o MDF-e.

O MDF-e foi instituído pelo Ajuste SINIEF 21, de 2010, celebrado entre o CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária e o secretário da Receita Federal do Brasil. Trata-se de documento fiscal obrigatório nas situações previstas no referido ajuste bem como nos casos de transbordo, redespacho, subcontratação, substituição de veículo ou contêiner, inclusão de novas mercadorias ou documentos fiscais e retenção imprevista de carga.

Sua finalidade originária, contudo, era regulatória. A cláusula nona do Ajuste SINIEF 21 previu expressamente que, concedida a autorização de uso do MDF-e, a administração tributária da unidade federada autorizadora deveria disponibilizar o arquivo correspondente à ANTT, no desempenho de suas atividades regulatórias do transporte rodoviário e ferroviário de cargas⁷. O instrumento foi concebido, portanto, para subsidiar políticas logísticas, não para funcionar como mecanismo de arrecadação de multas.

Não por acaso, a utilização do MDF-e como base para autuações automáticas passou a ser questionada judicialmente⁸. O argumento para tanto é o de que o CONFAZ não delegou à ANTT o poder de transformar o documento em uma espécie de "malha fina" para imposição de sanções. O uso do MDF-e para fins sancionatórios, além de extrapolar a finalidade do instrumento, gerou um volume impressionante de autuações, com consequências práticas que podem, inclusive, inviabilizar a defesa dos autuados.

A dimensão do problema pode ser ilustrada pelos dados de uma única semana. De acordo com levantamento feito pelo Portal "Mundo Logística", o maior volume de autuações foi registrado em 21 de maio, quando foram publicados 15.930 autos de infração em um único dia. Embora as autuações envolvam diferentes tipos de infrações regulatórias monitoradas pela ANTT, o maior volume está concentrado no piso mínimo de frete⁹.

Ao avaliar o cenário regulatório, com a integração entre o CIOT e o MDF-e, o debate sobre o desvio no uso do MDF-e pode perder centralidade. Isso porque a ANTT passa a dispor de ferramenta própria e específica de fiscalização da operação de transporte. O CIOT, agora condição de existência do frete, carrega em si os dados da contratação, inclusive o valor pactuado. A irregularidade, se houver, é identificável na origem, antes mesmo de a carga chegar à estrada. O MDF-e, nesse novo arranjo, retoma seu papel de documento de acompanhamento da carga, sem precisar ser instrumentalizado para fins que extrapolam sua natureza fiscal.

A integração entre o CIOT e o MDF-e, nesse contexto, parece exercer mudança estrutural na forma como a ANTT exerce sua função fiscalizatória. Isso porque o CIOT, ao registrar a operação de transporte em sua integralidade, oferece à Agência elementos para verificação de um conjunto amplo de obrigações legais e não apenas o cumprimento do piso mínimo de frete. A partir dos dados declarados na operação, a ANTT passa a ter condições de aferir, por exemplo, se o vale-pedágio obrigatório foi corretamente emitido e repassado ao transportador, nos termos da lei 10.209, de 2001. Da mesma forma, a vinculação entre o CIOT e o MDF-e, que contém informações sobre a carga transportada, permite cruzar dados e identificar indícios de excesso de peso, viabilizando uma fiscalização mais precisa e integrada das condições em que a operação é realizada.

Esse redesenho institucional tem uma consequência relevante para o debate jurídico em torno do MDF-e. Se a ANTT dispõe, agora, de instrumento próprio e legalmente estruturado para fins de fiscalização e imposição de sanções, o uso do MDF-e como substituto dessa função pode perder sustentação normativa. Com isso, as ações judiciais e decisões fundamentadas no argumento de que o documento fiscal estava sendo desviado de sua finalidade originária, pode ser prejudicadas, ante a consolidação do CIOT como o eixo da fiscalização da política de pisos mínimos.

Por outro lado, permanecem os questionamentos também sobre a amplitude do uso do CIOT como barreira prévia. Em recente decisão do TRF-1, em sede de Agravo de Instrumento¹⁰, que suspendeu o "bloqueio automático, sistêmico e não individualizado da geração, emissão, validação, retificação, encerramento ou utilização do CIOT" para empresas distribuidoras de gás liquefeito de petróleo, o desembargador federal Flávio Jardim pontuou que a automação administrativa não pode substituir a análise individualizada nem afastar as garantias do contraditório e da ampla defesa. Conforme trecho da decisão em destaque:

A Administração pode valer-se de automação. Não pode, entretanto, converter a automação em espaço imune à motivação, à revisão, à correção de erros e à consideração de situações juridicamente diferenciadas. A máquina pode auxiliar a fiscalização; não pode substituir, de modo absoluto, a decisão administrativa individualizada quando o efeito produzido equivale a impedir o exercício da atividade econômica¹¹.

Os debates judiciais, no entanto, não frearam a implementação. O mercado, na prática, já opera sob as novas regras. Apesar de inúmeras tentativas de prorrogação do prazo¹², desde o dia 24 de maio, marco em que o CIOT se tornou obrigatório para todas as operações de transporte, a ANTT ultrapassou a marca de meio milhão de operações cadastradas em todo o país. Entre os dias 24 e 29 de maio, foram registradas 534.908 emissões do documento. Do total de operações registradas no período, 469.883 foram declaradas, 53.038 encerradas e 11.932 canceladas¹³. 

Os números ilustram a velocidade da mudança. A questão que se coloca é se os agentes da cadeia logística estão estruturados para navegar esse novo ambiente com segurança jurídica e eficiência operacional. Além de conhecer as regras, é preciso compreender como elas interagem, identificar os pontos de tensão e avaliar os riscos concretos para cada elo da operação. A emissão do CIOT deve observar a modalidade da operação de transporte, as responsabilidades das partes envolvidas e os prazos definidos na regulamentação aplicável.

O que se vê, portanto, é um ambiente regulatório em profunda transformação e imerso em um arranjo de política pública que se reinventa a cada ciclo de tensão. Desta vez, aposta na tecnologia e na integração de dados como substitutos da fiscalização reativa. A medida provisória 1.343, de 2026, e as resoluções que a regulamentam representam uma inflexão significativa na política de pisos mínimos, com impactos diretos sobre contratos, rotinas operacionais e estratégias de conformidade de toda a cadeia do transporte rodoviário de cargas.

Assim, o CIOT, agora condição de existência da operação, também ganha destaque como centro de gravidade da fiscalização. Como toda inovação regulatória de grande alcance, carrega consigo zonas de incerteza, sobre os limites da automação administrativa, sobre o uso legítimo dos dados gerados e sobre as garantias procedimentais dos agentes econômicos envolvidos.