Reforma tributária e reorganização judiciária: "Experimente antes de emendar!"

A EC 132/23 não inaugurou apenas um novo sistema tributário: ela está exigindo a maior reorganização da estrutura do Poder Judiciário testemunhada por esta geração de juristas.

Multiplicam-se propostas de reorganização do contencioso judicial para lidar com os novos conflitos envolvendo CBS e IBS, inclusive por meio de estruturas inovadoras como os Núcleos de Justiça 4.0¹. O problema é que uma reforma dessa magnitude não pode ser implementada com base em especulações teóricas. A própria complexidade do novo modelo tributário recomenda cautela institucional, exigindo que soluções sejam construídas de forma gradual, monitorada e orientadas por evidências.

É nesse ponto que a experimentação institucional ganha relevância².

O Direito Público vem abandonando a lógica segundo a qual reformas estruturais devam ser implementadas integralmente, para somente depois terem seus resultados avaliados³. Em seu lugar, consolidam-se modelos regulatórios que permitem testar soluções em pequena escala, submetendo-as a acompanhamento contínuo e a sucessivos ajustes, de modo que eventual decisão por sua generalização esteja amparada em dados concretos.

Seguindo essa lógica, ingressaram no repertório publicista os laboratórios de inovação⁴ e os sandboxes regulatórios⁵, compreendidos como ambientes adequados para a experimentação de soluções inovadoras sob condições controladas, com monitoramento, avaliação e eventual correção de rumos, antes da consolidação de novos arranjos institucionais. Trata-se de mecanismos voltados não apenas à qualificação das decisões públicas, mas também à mitigação de riscos, razão pela qual não podem ser ignorados na reforma jurisdicional do contencioso tributário.

A necessidade de experimentação conecta-se ao direito à boa governança pública⁶. Em sua formulação contemporânea, a governança no setor público não se limita à obtenção de resultados: ela exige que decisões institucionais relevantes sejam precedidas por processos adequados de avaliação, monitoramento e gestão de riscos, especialmente quando seus efeitos se projetem sobre estruturas complexas e sejam de difícil reversão.

Nesse sentido, o decreto 9.203/17 inclui entre as diretrizes da governança pública (art. 4º): (a) direcionamento de ações em busca de resultados para a sociedade; (b) simplificação administrativa, modernização da gestão, integração dos serviços públicos; (c) monitoramento das políticas e ações prioritárias; (d) articulação entre instituições; (e) controles internos baseados na gestão de risco, privilegiando ações preventivas; (f) processos decisórios pautados em evidências, conformidade legal, qualidade regulatória, desburocratização e participação social.

Quanto maior a complexidade da decisão e mais significativos os seus potenciais impactos, maior deve ser a preocupação com a produção de informações confiáveis que permitam calcular, prevenir e mitigar as suas eventuais consequências.

A administração judiciária também incorporou essa racionalidade⁷.

A resolução 395/21 do CNJ reconhece a inovação e a prototipagem como instrumentos de governança, permitindo que o Poder Judiciário experimente novos arranjos organizacionais antes de transformá-los em políticas permanentes. Com a edição dessa resolução, a criação de laboratórios de inovação tornou-se política obrigatória e permanente para todos os órgãos judiciais, abrangendo o próprio CNJ⁸.

Os Laboratórios de Inovação do Poder Judiciário são espaços adequados para planejamento e desenvolvimento de políticas de justiça, competindo-lhes desenvolver e experimentar protótipos⁹ de soluções para problemas estruturais, organizacionais e operacionais do Judiciário e do sistema de justiça. Também aqui, a ideia é que soluções inovadoras sejam inicialmente testadas em escala reduzida e em ambientes controlados, para só então serem aperfeiçoadas, abandonadas ou incorporadas e disseminadas¹⁰.

À luz desses novos influxos da administração judiciária, é difícil imaginar que a reorganização do contencioso tributário possa ser conduzida com base em qualquer espécie de “intuição institucional”. Proceder dessa forma significaria assumir, em escala nacional, riscos institucionais ainda desconhecidos, em descompasso com vetores elementares da boa governança pública.

Testar soluções em ambientes controlados, monitorar seus resultados, identificar falhas, corrigir rumos e, somente então, decidir sobre sua eventual consolidação é o que se espera em reformas institucionais dessa magnitude.

Experiências controladas permitiriam avaliar, por exemplo, diferentes modelos de especialização jurisdicional; identificar dificuldades de coordenação entre órgãos federais e estaduais; mensurar ganhos de uniformidade decisória e de julgamentos conjuntos de questões repetitivas; verificar impactos das novas tecnologias disponíveis e em desenvolvimento no Poder Judiciário sobre duração dos processos, acesso à justiça e custos institucionais.

Em suma, antes de definir em caráter permanente o desenho jurisdicional adequado para os conflitos envolvendo IBS e CBS, é necessário aferir a capacidade dos possíveis arranjos de oferecer respostas adequadas aos problemas jurídicos que pretendem solucionar.

Por isso, reafirmo¹¹ que a principal contribuição dos Núcleos de Justiça 4.0 para a reforma tributária - ao menos no seu formato atual, previsto nas resoluções 385/21 e 398/21 do CNJ - talvez não seja resolver de forma definitiva os problemas de competência envolvendo CBS e IBS. Seu papel mais importante está em servir como ambiente de experimentação institucional, viabilizando que novos arranjos cooperativos sejam testados, avaliados e aperfeiçoados antes da adoção de uma reforma judiciária em nível constitucional.

A compreensão dessa nova figura da (re)organização judiciária, portanto, constitui pauta necessária e inadiável¹².

_____

1. Sobre o tema, confira-se o texto “Núcleos de Justiça 4.0 para questões de CBS e IBS?”, escrito em coautoria com Nayara Sepulcri de Camargo Pinto.

2. Remeto à leitura do texto “Experimentação na administração pública e na administração judiciária”, publicado nesta coluna: https://www.migalhas.com.br/depeso/457235/experimentacao-na-administracao-publica-e-na-administracao-judiciaria.

3. MODESTO, Paulo. Direito administrativo da experimentação: inovação e pragmatismo na gestão pública. 2. ed. São Paulo: Juspodivm, 2025.

4. O art. 44 da Lei do Governo Digital (Lei n. 14.129/2021) estabelece que os entes públicos devem instituir laboratórios de inovação, definidos como ambientes para experimentação de conceitos, ferramentas e métodos inovadores para a gestão pública, a prestação de serviços públicos, o tratamento de dados produzidos pelo poder público e a participação do cidadão no controle da administração pública.

5. A Lei Complementar n. 182/2021 prevê os ambientes regulatórios experimentais (sandboxes regulatórios), autorizando que, em tais ambientes, os “órgãos e entidades da administração pública com competência de regulamentação setorial” afastem “a incidência de normas sob sua competência em relação à entidade regulada ou aos grupos de entidades reguladas” (LC 182/2021, art. 11, caput). Essa lei define o sandbox regulatório como conjunto de condições especiais simplificadas, aplicáveis às pessoas jurídicas participantes, que recebem autorização temporária dos órgãos ou entidades reguladoras do setor, para desenvolverem projetos inovadores e testarem técnicas e tecnologias experimentais, mediante procedimento facilitado (LC 182/2021, art. 2º, II).

6. CORRALO, Giovani da Silva. “Há um direito fundamental à boa governança?”. Revista Brasileira de Direitos Fundamentais & Justiça. vol. 18, n. 1, 2017, p. 165-184; BOCHENEK, Antônio César; DALAZOANA, Vinicius; RISSETTI, Vinicius Rafael. “Good governance e o Conselho Nacional de Justiça”. Revista Direito GV. São Paulo, 2013. Disponível em: https://l1nq.com/SfKTC>; DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito processual: administração judiciária, boas práticas e competência normativa. 5. ed. São Paulo: Juspodivm, 2026, itens 1.2 e 1.3.

7. DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o Direito processual: administração judiciária, boas práticas e competência normativa. 5. ed. São Paulo: Juspodivm, 2026, item 3.4.

8. DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. “Introdução ao estudo das boas práticas na administração da justiça”, cit.

9. Resolução CNJ 395/2021,Art. 2º [...] Parágrafo único. Considera-se prototipagem a realização de experimentos e testes para avaliação prévia do impacto da implantação de determinado produto, serviço ou processo de trabalho.

10. Os Laboratórios de Inovação do Poder Judiciário têm desenvolvido diversas soluções inovadoras para a administração judiciária, conforme consta do repositório no sítio eletrônico da Renovajud: https://renovajud.cnj.jus.br/repositorios-publico. Acesso em junho/2026.

11. Sobre o tema, confira-se o texto “Núcleos de Justiça 4.0 para questões de CBS e IBS?”, escrito em coautoria com Nayara Sepulcri de Camargo Pinto.

12. O tema foi objeto da pesquisa que desenvolvi no Estágio Pós-Doutoral realizado na Universidade Federal da Bahia, sob supervisão do Prof. Fredie Didier Jr., que deu origem ao livro: TOSCAN, Anissara. Núcleos de Justiça 4.0. São Paulo: Juspodivm, 2026.