Perspectivas para a aplicação do decreto 13.031/26 nos municípios

Ao longo de minha atuação como assessor e consultor jurídico na área de licitações públicas e contratos administrativos, especialmente nos últimos anos, tenho reiterado que a lei 14.133/21 possui no planejamento um de seus principais pilares. Não se trata apenas de uma etapa preparatória formal, mas da base sobre a qual deve ser estruturada toda contratação pública, seja ela precedida de procedimento licitatório ou formalizada por contratação direta, mediante dispensa ou inexigibilidade.

É por meio do adequado planejamento que o órgão licitante identifica a necessidade pública a ser atendida, avalia as alternativas disponíveis e define a solução mais apropriada. Essa estruturação prévia também permite dimensionar corretamente o objeto, estabelecer suas especificações técnicas, estimar os quantitativos necessários, avaliar os custos envolvidos e antecipar os riscos capazes de comprometer a contratação (art. 18¹).

Nesse contexto, instrumentos como o estudo técnico preliminar, o termo de referência, a pesquisa de preços e a análise de riscos não devem ser compreendidos como documentos meramente formais, elaborados apenas para atender a uma exigência legal ou compor o processo administrativo. Ao contrário, constituem elementos essenciais para a adequada estruturação da contratação, pois é por meio deles que se sustenta a validade das regras editalícias; a partir dessas ferramentas o Poder Público define, justifica e organiza as condições necessárias à realização da licitação e à futura execução contratual. Quando elaborados com consistência, eles registram as premissas que deverão orientar não apenas a seleção do fornecedor, mas também a posterior execução do objeto contratado².

Ocorre que o planejamento ainda costuma ser associado quase exclusivamente à fase interna da licitação. Concluído o certame e assinado o contrato, a execução passa, muitas vezes, a ser acompanhada por controles fragmentados, comunicações informais, registros dispersos e atribuições pouco delimitadas entre gestores, fiscais, unidades requisitantes, almoxarifados, setores financeiros e autoridades competentes.

Essa ruptura entre planejamento e execução representa uma das principais fragilidades da gestão contratual. Afinal, de pouco adianta identificar corretamente a necessidade, elaborar um bom termo de referência e selecionar uma proposta vantajosa se não houver mecanismos adequados para controlar prazos, quantitativos, garantias, recebimentos, alterações, pagamentos e o próprio desempenho do contratado.

O planejamento, portanto, não termina com a publicação do edital, com a homologação do procedimento ou com a assinatura do instrumento contratual. Ele deve se prolongar por toda a execução, permitindo que a Administração Pública acompanhe se a solução contratada permanece adequada, se o objeto está sendo entregue conforme as condições estabelecidas e se os resultados que justificaram a contratação estão efetivamente sendo alcançados.

É justamente nesse ponto que se insere o decreto 13.031, de 17 de junho de 2026, que instituiu o Sistema Contratos.gov.br no âmbito da Administração Pública federal e disciplinou a celebração e a gestão eletrônica de contratos e termos aditivos.

Embora dirigido diretamente à esfera federal, o novo regulamento oferece aos municípios uma importante referência para a organização, a digitalização e o aperfeiçoamento de seus próprios modelos de gestão contratual. É sob essa perspectiva que o presente artigo se propõe a apresentar diretrizes iniciais para que os municípios possam compreender, adaptar e aplicar as inovações trazidas pela nova normativa, utilizando-a como instrumento de fortalecimento da gestão e da fiscalização dos contratos administrativos.

O decreto 13.031/26 parte de uma premissa relevante: a gestão contratual exige informações organizadas, atualizadas e acessíveis aos agentes responsáveis pela execução. Por essa razão, o Sistema Contratos.gov.br não foi concebido apenas como repositório eletrônico dos instrumentos firmados, mas como ferramenta destinada a acompanhar os principais eventos do contrato, desde sua celebração até o encerramento da execução.

A lógica do sistema está diretamente relacionada à continuidade do planejamento. As informações produzidas durante a fase preparatória - objeto, quantitativos, prazos, condições de execução, critérios de recebimento, obrigações, riscos e custos - precisam ser transportadas para a gestão contratual, de modo que possam orientar a fiscalização, a liquidação da despesa, as alterações eventualmente necessárias e a avaliação dos resultados alcançados.

Nesse contexto, inclusive, o art. 4º define os objetivos da nova ferramenta:

“Objetivos do Sistema Contratos.gov.br

Art. 4º São objetivos do Sistema Contratos.gov.br:

I - Padronizar os procedimentos relacionados à gestão e à fiscalização contratual;

II - Permitir a interlocução entre os fornecedores e os órgãos e as entidades contratantes de forma eficiente, documentada e transparente;

III - Permitir a integração com os demais sistemas estruturantes da administração pública federal;

IV - Proporcionar informações para apoiar as decisões governamentais de alocação mais eficiente de recursos e gerar condições para a melhoria da qualidade do gasto público, por meio da emissão de relatórios gerenciais; e

V - Promover a transparência do processo de gestão, de fiscalização e de execução contratual.” (grifos do legislador)

A relevância do decreto para os municípios, portanto, não se limita à possibilidade de utilização da plataforma federal. Ainda que determinado ente opte por manter sistema próprio, o regulamento oferece um referencial útil para revisar procedimentos internos, definir responsabilidades, padronizar documentos e aprimorar o acompanhamento da execução contratual (art. 6º).

No tocante à gestão contratual, o art. 7º determina a adoção de modelo interno padronizado, contendo, no mínimo, a identificação dos agentes responsáveis, a definição de suas atribuições, a forma de comunicação entre contratante e contratado e os procedimentos relativos às sanções, glosas e extinção contratual. Entre essas exigências, destaca-se o método de avaliação da conformidade entre a proposta apresentada e a efetiva execução do objeto. Antes de avançar nessa análise, convém reproduzir integralmente o dispositivo:

"Art. 7º Os órgãos e as entidades estabelecerão modelo interno de gestão para o acompanhamento dos contratos, em atenção ao disposto no art. 92, caput, inciso XVIII, da lei 14.133, de 1º de abril de 2021, que conterá, no mínimo:

I - Os agentes públicos responsáveis pelas atividades de gestão e fiscalização dos contratos, e seus respectivos substitutos e as atividades a cargo de cada um deles, nos termos do disposto no Decreto nº 11.246, de 27 de outubro de 2022;

II - A forma de comunicação entre o contratante e a contratada ao longo do contrato, que deverá ocorrer entre representantes da administração pública federal e o preposto da contratada, preferencialmente por meio do Sistema Contratos.gov.br;

III - O método de avaliação da conformidade entre a proposta da contratada e a execução das obras e dos serviços, além das compras entregues com relação:

1. Às especificações técnicas, com vistas ao recebimento provisório;
2. Aos termos contratuais, com vistas ao recebimento definitivo.

IV - Os prazos para as respostas aos pedidos de repactuação de preços ou de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso, observado o prazo estabelecido no art. 28 do decreto 11.246, de 27 de outubro de 2022;

V - Os procedimentos para aplicação das sanções, das glosas e da extinção contratual." (grifei)

Esse modelo interno, quando adequadamente estruturado e operacionalizado por meio do Sistema Contratos.gov.br, tende a otimizar a atuação dos gestores e fiscais dos contratos administrativos, especialmente pela padronização dos documentos e relatórios utilizados no acompanhamento da execução.

A adoção de parâmetros uniformes reduz divergências de comunicação entre os setores envolvidos, evita a duplicidade de esforços e dispensa a criação isolada de diferentes métodos de avaliação para situações semelhantes, sem prejuízo das adaptações exigidas pelas particularidades e pela complexidade de cada objeto contratado.

Os arts. 8º a 10 do decreto 13.031/26 disciplinam, de forma articulada, o recebimento do objeto contratado. Nas obras e serviços, o recebimento provisório caberá aos fiscais técnico, administrativo ou setorial, mediante termo detalhado que registre a análise do cumprimento das obrigações legais, técnicas e contratuais (art. 8º). Nas aquisições de bens, essa etapa terá caráter sumário, voltado à conferência inicial do objeto e das quantidades entregues (art. 9º).

O recebimento definitivo (art. 10), por sua vez, será formalizado pelo gestor do contrato, pelos gestores setoriais ou por comissão designada, após a verificação integral da conformidade do objeto. Essa divisão organiza as responsabilidades, fortalece a segregação de funções e reduz o risco de liquidação e pagamento sem a adequada comprovação da execução contratual.

Nesse contexto, a adoção do Sistema Contratos.gov.br pelos municípios não depende apenas de ajustes tecnológicos ou da integração entre sistemas. Exige, sobretudo, a adequação das rotinas administrativas à realidade local, considerando a estrutura de pessoal, a capacidade financeira do ente, a definição clara de responsabilidades e a capacitação dos agentes encarregados da gestão, da fiscalização e do recebimento dos objetos contratados.

Recomenda-se, portanto, que a implementação seja precedida de diagnóstico da estrutura municipal e acompanhada da edição de ato normativo local, no qual sejam definidos os agentes responsáveis, os fluxos internos e os procedimentos necessários à adequada utilização da plataforma.

O decreto federal 13.031/26 apresenta redação objetiva e suficientemente adaptável às diferentes realidades administrativas. Caberá agora aos municípios promover os ajustes normativos e operacionais necessários, capacitar os agentes envolvidos e avaliar a disponibilidade de recursos humanos, tecnológicos e financeiros para aderir ao Sistema Contratos.gov.br ou, alternativamente, desenvolver solução própria que assegure o cumprimento das diretrizes estabelecidas pelo regulamento.

_______________

1. Lei Federal nº 14.133 - Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos: (...)

2. “(...) planejamento é um processo que visa determinar a direção a ser seguida para se alcançar determinado resultado. Possibilita a percepção da realidade fática de certa situação, a avaliação das alternativas e dos possíveis caminhos a serem trilhados. Trata-se, pois, de um processo de avaliação e deliberação prévia que organiza e racionaliza ações, antevendo resultados, e que tem por escopo atingir, da melhor forma possível, os objetivos predefinidos. (...) No ambiente público o planejamento apresenta-se como ferramenta indispensável à concretização das atividades da máquina estatal que visam ao atingimento do interesse público. Em sede de licitações não poderia ser diferente. O planejamento material, concreto e eficaz de uma licitação tem tamanha importância a ponto de ser possível sustentar que se trata de fator determinante para o sucesso ou fracasso da competição e da própria contratação almejada.” (Pietro, Maria Sylvia Zanella, D. et al. Manual de Licitações e Contratos Administrativos - 4ª Edição 2025. Disponível em: Grupo GEN, (4th edição). Grupo GEN, 2024, pg. 72)