Cabe amicus curiae em processos nos Tribunais de Contas?

O amicus curiae ou amigo da corte "é um colaborador da Justiça que, embora possa deter algum interesse no desfecho da demanda, não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento. É que sua participação no processo ocorre e se justifica não como defensor de interesses próprios, mas como agente habilitado a agregar subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão a ser tomada pelo Tribunal. A presença de amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição, não configurando, consequentemente, um direito subjetivo processual do interessado¹", ou seja, "a sua atuação está adstrita aos contributos que possa eventualmente fornecer para a formação da convicção dos julgadores, não podendo, todavia, assumir a defesa dos interesses de seus associados ou representados em processo alheio.²"

E nos processos de controle que tramitam sob a jurisdição dos Tribunais de Contas? Seria possível a atuação dos amici curiae?

Bom, se imaginarmos o amigo da corte como um colaborador habilitado para contribuir com subsídios aptos a qualificar a formação do juízo de convicção do responsável pela decisão a ser tomada pelo Tribunal de Contas e que os processos que tramitam em tais órgãos de controle são informados pelo princípio da verdade material/real, a atuação do mencionado colaborador deve necessariamente ser vista com bons olhos por parte dos integrantes do Sistema Tribunal de Contas.³

Ora, se "de acordo com o princípio da verdade material (ou real), a instrução probatória do processo administrativo deve ser feita de forma que os autos traduzam a realidade dos fatos com a maior fidelidade possível⁴", a atuação de um amicus curiae para contribuir com elementos que propiciem essa busca da realidade dos fatos é mais do que bem vinda no âmbito dos Tribunais de Contas.

E mais, considerando que, nos termos da súmula 633 do STJ, "a lei 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios, se inexistente norma local e específica que regule a matéria" é válido destacar que aquele diploma permite que: (i) quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente, mediante despacho motivado, abra período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada (art. 32) e (ii) os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, estabeleçam outros meios de participação de administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas.

Em ambos os casos, a doutrina - e, por todos, citemos Fredie Didier Jr.⁵ - entende que tal participação de terceiros em processos administrativos se aproxima da atuação de um amigo da corte.

Mas, para finalizar, a fonte mais direta para permitir a intervenção do amicus curiae nos processos de contas que tramitam sob a jurisdição dos órgãos de controle externo é o CPC.

O caput do art. 138 do CPC preconiza que o "juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de quinze dias de sua intimação", tutelando, com isso, a atuação do amigo da corte na seara processual do ordenamento jurídico brasileiro.

E considerando que o art. 15 do CPC estabelece que suas disposições são aplicadas supletiva e subsidiariamente na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos⁶, não há, ante a tudo o que foi até aqui exposto, quaisquer óbices para que amici curiae atuem em caráter processual junto aos integrantes do Sistema Tribunal de Contas.

Na prática processual, o TCU já delineou com certa robustez o papel do amigo da corte, destacando-se os seguintes entendimentos: (i) "não há direito subjetivo de órgão ou entidade, estatal ou não, de participar do processo na qualidade de amicus curiae. A convocação ou a aceitação de entidade para auxiliar o TCU, nessa condição jurídica, fornecendo subsídios técnicos para a formação do juízo de mérito, é faculdade exclusiva do relator, que preside o processo⁷"; (ii) "a apresentação de argumentos técnicos pelo amicus curiae, a despeito de contribuir para a formação do juízo de mérito, não obriga o TCU a se manifestar sobre eles⁸"; (iii) "não cabe recurso contra decisão que indefere pedido de terceiro para ingresso nos autos como amicus curiae, consoante o art. 138, caput, do CPC, de aplicação subsidiária e supletiva no TCU⁹"; (iv) "o amicus curiae admitido em processo no âmbito do TCU não tem legitimidade para a interposição de recursos, ressalvada a possibilidade de oposição de embargos de declaração (art. 138, §1º, do CPC)¹⁰"; (v) "as faculdades processuais conferidas ao amicus curiae em processos no âmbito do TCU se limitam, em regra, além do fornecimento de subsídios à solução da causa, à apresentação de memoriais e à produção de sustentação oral, ressalvado o disposto no art. 138, § 2º, do CPC¹¹" e (vi) "para admissão de amicus curiae, nos termos do art. 138 do CPC, aplicado subsidiariamente aos processos de controle externo (art. 298 do regimento interno do TCU), é necessário o atendimento dos seguintes requisitos: i) a relevância da matéria, que requer que a questão jurídica objeto da controvérsia extrapole os interesses subjetivos das partes; ii) a especificidade do tema, que se relaciona com o conhecimento técnico ou científico do postulante acerca do objeto da demanda, potencialmente útil à formação de convicção pelo julgador sobre a matéria de direito; e iii) a representatividade adequada, fundamentada na necessidade de que o postulante defenda os interesses gerais da coletividade ou daqueles que expressem valores essenciais de determinado grupo ou classe, necessitando que os fins institucionais da pessoa (física ou jurídica, órgão ou entidade especializada) tenham relação com o objeto do processo¹²".

No âmbito dos órgãos de controle das entidades subnacionais, registre-se que o TCE/PE teve como leading case em termos de atuação de amicus curiae em seus processos a intervenção da OAB no processo TC 1208764-6 que redundou na prolação do acórdão T.C. 1446/17 - Pleno.

Outro registro de atuação de um amigo da corte em processo de controle foi o da ADTER - Associação dos Advogados da Terracap junto ao TC/DF no processo 00600-00001726/2024-77-e (representação 1/24 - G3P) donde se consignou o seguinte quando da admissão da mencionada associação como amicus curiae: "Como cediço, a admissão do amigo da corte confere maior latitude ao horizonte decisório, privilegiando o caráter pluralista da novel hermenêutica, permitindo uma ampliada perspectiva decisória. Destarte, a nova dimensão da legitimação pelo procedimento (Luhmann) - partindo do pressuposto de que toda aplicação da norma, por quem quer que seja, implica interpretação -, impõe que novos atores sejam considerados no processo de construção da decisão. Como ensina Härbele, numa sociedade pluralista, democrática ou, como quis o festejado autor, aberta dos intérpretes da Constituição, os processos que embalem temas de relevância social demandam uma ampliação democrática dos debatedores. (...) a admissão de interessados na condição de amicus curiae encontra precedentes no TCU, conforme se extrai do acórdão TCU 1.659/16-Plenário, e, igualmente, no âmbito dessa eg. Corte de Contas, conforme voto condutor da decisão TC/DF 1.177/17 (processo 5.129/16) com fundamento no art. 298 do RI / TC/DF c/c art. 138 do CPC, situação repisada, igualmente, no processo 8.260/09".

No TCE/PR, fazendo-se referência à jurisprudência do TCU, admitiu-se o ingresso da ABCSEM - Associação Brasileira do Comércio De Sementes e Mudas como amigo da corte no processo 46.576.117, havendo também outros precedentes admitindo amici curiae em outros processos.

Para finalizar, registre-se, a título exemplificativo, a admissão da AMIG - Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais e do Brasil como amicus curiae por parte do TCE/MG quando do julgamento do recurso ordinário 1.071.311.

Outrossim, respondendo à questão que dá título ao presente artigo, afirmamos que sim, é possível a intervenção do amicus curiae em processos dos Tribunais de Contas.

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1. STF, ADI n. 3460 ED, Relator: Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 12/2/2015, acórdão eletrônico DJe-47 Divulg 11-3-2015, Public. 12-3-2015.

2. STJ, EDcl na QO no REsp. n. 1.813.684 / SP, Corte Especial, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 19.05.2021.

3. O Sistema Tribunal de Contas brasileiro é o conjunto de órgãos de controle externo autônomos que auxiliam o Poder Legislativo na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública.

4. Leal, Ruy de Ávila Caetano, Princípio da oficialidade e verdade material no processo administrativo previdenciário: comprovação do exercício de atividade rural, Apud Carvalho, Raquel Urbano de, Controle Interno: realidade, verdade material e o perigo da "missão", disponível em https://direitoadministrativoparatodos.com/controle-interno-realidade-verdade-material-e-o-perigo-da-missao/ acesso em 20/02/2025.

5. "Há, ainda, os arts. 32-34 da Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo federal), que cuidam, especificamente, da possibilidade de participação de terceiros em processo administrativo, com o propósito de aperfeiçoar a decisão administrativa. Essa atuação é semelhante à do amicus curiae, e certamente supõe que a interpretação do ente administrativo pode repercutir para além caso concreto que está sendo decidido" (Didier Jr., Fredie, Intervenção de amicus curiae em processo apto à formação de precedente administrativo obrigatório, Civil Procedure Review, v. 11, n. 2: mai.-ago. 202, pág. 217)

6. "De acordo com o art. 15 do CPC, as normas do processo jurisdicional civil aplicam-se, subsidiária e supletivamente, ao processo administrativo. Isso significa que as normas processuais civis servem para preencher lacunas das fontes normativas do processo administrativo (atuação subsidiária) e completar regramentos já existentes (atuação supletiva). Essa aplicação serve aos diversos tipos de processo administrativo (disciplinar, autorizativos, regulatórios, sancionadores, tributários etc.)." (Didier Jr., Fredie, Intervenção de amicus curiae em processo apto à formação de precedente administrativo obrigatório, Civil Procedure Review, v. 11, n. 2: mai.-ago. 202, pág. 215)

7. Acórdão 1550/2017 – Plenário.

8. Acórdão 8332/2018 - Segunda Câmara.

9. Acórdão 3151/2021 – Plenário.

10. Acórdão 225/2020 – Plenário.

11. Acórdão 2916/2019 – Plenário.

12. Acórdão 687/2022 – Plenário.