Imposto seletivo sobre a mineração: Entre a extrafiscalidade e a finalidade arrecadatória

Toda vez que a extrafiscalidade do IS - imposto seletivo é criticada, alguém invoca o argumento do "leão vegano". A imagem é usada para defender a constitucionalidade do IS no sentido de que "um tributo que arrecada é tão natural quanto um leão comer carne, e exigir o contrário seria uma utopia ingênua - afinal, não existe leão vegano, como não existe imposto, mesmo que extrafiscal, que não vise arrecadar". A retórica é forte, mas opera por um falso dilema. Ela atribui aos críticos uma tese que ninguém sustenta - a de um tributo cem por cento regulatório, integralmente divorciado da receita - para, em seguida, tentar derrubá-la. É um espantalho.

Ninguém defende a existência de tributos extrafiscais puros, sem qualquer efeito arrecadatório, porque isso é impossível, o que se exige da extrafiscalidade não é que ela renuncie à arrecadação, mas que respeite os limites mínimos que definem sua própria natureza - sob pena de o tributo se desnaturar, ter seu caráter regulatório esvaziado e converter-se em pura arrecadação sobre uma base que não lhe deveria pertencer.

Quando essa conexão entre o bem tributado e a externalidade que se pretende combater inexiste ou não é demonstrada, o tributo perde sua natureza seletiva e passa a funcionar como verdadeiro imposto sobre o consumo em disfarce - o que configura invasão da competência do IBS/CBS e, em última análise, fraude à Constituição. Afinal, se qualquer atividade com algum impacto ambiental ou sanitário pudesse ser objeto do IS, a seletividade perderia o sentido, o campo de incidência se tornaria ilimitado e a função extrafiscal se esvaziaria. Por isso, a nocividade que fundamenta a tributação precisa ser qualificada, específica e demonstrável. Não basta justificativa genérica; é preciso evidenciar o nexo entre o bem e o dano que se quer inibir.

É sob essa régua - e não sob a anedota dos leões - que a incidência sobre a mineração deve ser examinada.

Primeira falha: A mineração é inadequada ao imposto seletivo

A mineração, apesar de acarretar danos ao meio ambiente, ocupa posição estratégica na economia brasileira. O setor fornece insumos indispensáveis para diversos segmentos produtivos, desde a construção civil, a indústria automobilística até a fabricação de equipamentos eletrônicos e bens de consumo. Diferentemente do IS incidente sobre o tabaco, bebidas alcoólicas e das apostas, cujas tributações buscam desestimular o consumo em razão dos impactos negativos sobre a saúde e o bem-estar social, o minério de ferro não é um bem cujo consumo se pretenda reduzir ou eliminar. Trata-se de recurso indispensável ao funcionamento da economia.

Essa distinção revela a primeira falha da extrafiscalidade: o IS não consegue, nem pode desestimular a mineração. Se a atividade é essencial e a demanda por seus produtos é estrutural, a tributação não altera o comportamento dos agentes econômicos - apenas eleva custos que serão repassados à cadeia produtiva. Ademais, a alíquota fixada pela LC 214/25 para a mineração é de até 0,25%, percentual que não tem aptidão para desestimular a atividade a curto, médio ou longo prazo. Um tributo que se pretende indutor, mas é calibrado em patamar incapaz de induzir, denuncia, na própria alíquota, que sua finalidade real é arrecadar.

Esse diagnóstico encontra respaldo no "controle da extrafiscalidade"¹. Diferentemente da norma penal, cuja vigência independe da taxa de criminalidade, a norma extrafiscal só se justifica se for capaz de induzir o comportamento desejado. Se o IS sobre determinado bem se mostra incapaz de reduzir-lhe o consumo ou de internalizar os custos da externalidade - por exemplo, em razão da inelasticidade da demanda -, a restrição aos direitos de propriedade e liberdade econômica perde seu fundamento de validade. A ineficácia, nesse contexto, não é mero problema econômico, é vício jurídico que conduz à inconstitucionalidade por desvio de finalidade.

Os bens minerais possuem status constitucional especial, qualificados como de interesse nacional (arts. 20 e 176 da Constituição Federal). Tributar a mineração com o IS cria uma incoerência sistêmica, o Estado não pode, simultaneamente, declarar a atividade de utilidade pública e estimular seu desenvolvimento e empregar o tributo com força suficiente para reprimi-la. O IS não pode servir de instrumento para sufocar aquilo que outras normas constitucionais expressamente fomentam. Portanto, ou a alíquota é irrisória - e então não desestimula, confirmando o caráter arrecadatório -, ou seria suficiente para reprimir - e então colidiria com o regime constitucional dos recursos minerais. Em qualquer das hipóteses, a extrafiscalidade não se sustenta.

A esse quadro soma-se que a norma extrafiscal tem de ter vocação transitória. Diferentemente do imposto arrecadatório, concebido para perdurar, o tributo indutor traz em si a própria obsolescência - se for bem-sucedido em desestimular a conduta nociva, sua razão de existir desaparece. A extrafiscalidade legítima é, nesse sentido, autofágica, quanto mais cumpre seu papel, menos arrecada, até tornar-se desnecessária. Ora, é precisamente isso que o IS sobre a mineração jamais será. Como a atividade é estrutural e a demanda, inelástica, a extração não cessará e a arrecadação não declinará - o tributo nasce, portanto, com vocação de permanência. E um tributo extrafiscal que se sabe perpétuo desde a origem encerra uma contradição nos próprios termos, isto é, se não há horizonte em que deixe de arrecadar, é porque arrecadar sempre foi seu propósito. A perenização de exações regulatórias como fonte estável de receita é uma patologia que a dogmática deve combater, não chancelar.

Segunda falha: O dano é territorial, e a arrecadação não retorna

Afastada a função de desestímulo, poder-se-ia argumentar que o IS ao menos serviria para distribuir os custos de uma atividade nociva. O argumento, porém, esbarra na natureza dos danos da mineração. Eles não são coletivos no sentido territorial, são regionais e concentrados nos municípios onde a atividade é exercida. Sustentar que a arrecadação se distribui nacionalmente significa, na prática, que as comunidades diretamente afetadas pelos impactos ambientais, sociais e estruturais da mineração recebem de volta fração mínima e desproporcional dos recursos gerados pela atividade que apenas as penaliza.

Esse desequilíbrio se manifesta em dois planos que convém não confundir.

O primeiro é o da ausência de vinculação. O IS tem natureza jurídica de imposto e, como tal, submete-se à regra de não afetação das receitas prevista no art. 167, IV, da Constituição. Os recursos arrecadados sob o argumento da degradação ambiental ingressam no caixa geral, sem compromisso de retorno, sem fundo de recuperação ambiental e sem vinculação a políticas de enfrentamento dos impactos que justificaram a própria incidência. Cobra-se em nome do meio ambiente, mas nada se promete ao meio ambiente.

O segundo plano é o da repartição federativa. Mesmo afastada a vinculação à finalidade ambiental, a partilha do produto arrecadado também não considera a intensidade do dano. A distribuição opera prioritariamente por critérios populacionais, de modo que o volume recebido por cada município não guarda relação necessária com a atividade minerária ou com os impactos por ela produzidos. Municípios sem qualquer relação com a extração participam do rateio em igualdade de condições com aqueles que suportam concretamente seus efeitos. O critério premia a demografia, não o ônus ambiental.

É importante destacar que a ausência de retorno territorial não é a causa da inconstitucionalidade - é seu sintoma. Ainda que se criasse um fundo de vinculação ambiental, o IS continuaria ineficaz. O vício é anterior. A falta de retorno apenas confirma, no plano da destinação da receita, aquilo que a alíquota de 0,25% já denunciava no plano da incidência: a finalidade real do tributo.

Conclusão: Extrafiscalidade aparente, arrecadação efetiva

Se o imposto seletivo sobre a mineração não desestimula a atividade, dado o caráter essencial do bem; se não distribui recursos de forma proporcional aos impactos, porque os danos são regionais e a partilha é demográfica; e se não protege os territórios que arcam com os custos ambientais e sociais da extração, porque a arrecadação se dilui no caixa geral sem destinação específica, pode-se concluir que a finalidade extrafiscal do tributo não foi alcançada?

Sem aptidão para induzir condutas e sem qualquer mecanismo de retorno territorial, o IS sobre a mineração não passa de imposto ordinário com roupagem ambiental. E, sob esse ângulo, sua constitucionalidade merece ser questionada - não por aquilo que arrecada, mas por aquilo que falsamente promete deixar de arrecadar.

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1 LEÃO, Martha Toribio. Controle da extrafiscalidade. São Paulo: Quartier Latin, 2019.