Prescrição intercorrente como causa de extinção de processo administrativo: Tema 1.294/STJ

No final do ano de 2025, o STJ firmou entendimento, no Tema 1.294, no sentido de que "[o] decreto 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia".

A tese é de extrema relevância para a advocacia.

Com efeito, a lei 9.873, de 23/11/1999, regulamenta a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública federal. No art. 1º, § 1º, consta a previsão da incidência da chamada prescrição intercorrente¹, aos processos administrativos paralisados por mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento ou despacho, ou seja, a extinção desses expedientes pela inércia trienal da Administração. A exceção da prescrição e da prescrição intercorrente, no âmbito federal, refere-se apenas aos procedimentos de natureza funcional e aqueles de natureza tributária, conforme art. 5º, da mesma norma.

Com base nessa disposição, era e ainda é corriqueiro constatar julgados reconhecendo a extinção dos processos administrativos federais paralisados por mais de 3 anos. A jurisprudência, nesse particular, bem firmou entendimento de que não basta a mera tramitação interna entre diferentes órgãos internos da administração para obstar a incidência da prescrição intercorrente, uma vez que a disposição normativa é clara ao preceituar a prescrição intercorrente para aqueles feitos paralisados sem efetiva movimentação.²

Entretanto, a norma regulamenta apenas as hipóteses de prescrição intercorrente relativa aos processos administrativos federais. No âmbito dos estados e, sobretudo, dos municípios, dificilmente se encontram leis regulamentadoras da prescrição da pretensão punitiva, inclusive da prescrição intercorrente, razão pela qual essa lacuna era suprida pela aplicação do decreto 20.910, de 6/1/1932, que regulamenta a prescrição quinquenal da Fazenda federal, estadual e municipal, e que foi recepcionado com status de lei ordinária.

A lógica é, em síntese, usar do prazo de 5 (cinco) anos do decreto 20.910/1932 para extinguir os processos administrativos paralisados nos âmbitos dos estados, municípios e distrito federal, respeitada a exceção de não incidência para os procedimentos de natureza funcional e de natureza tributária, ainda que essa norma não regulamentasse de forma expressa a prescrição intercorrente.

Com efeito, essa tese era muitas vezes acolhida pelos tribunais, tendo como exemplos as decisões judiciais; TJ/RS, agravo de instrumento 70083304824; TJ-SP, agravo de instrumento 2267554-65.2022.8.26.0000; TJ/MG, apelação civil 10000211337068001³.

De fato, o STJ vinha sinalizando que seu posicionamento seria pela inaplicabilidade do decreto 20.910/1932, para extinguir expedientes administrativos estaduais e municipais, por prescrição intercorrente, como se extrai dos seguintes julgados: REsp 1.811.053/PR , Rel. ministro HERMAN BENJAMIN, 2^a turma, DJe de 10/09/19, AgInt no REsp 1.609.487/PR , Rel. ministro OG FERNANDES, 2a turma, DJe de 23/2/17; AgRg no REsp 1.513.771/PR , Rel. ministra REGINA HELENA COSTA , 1^a turma, DJe de 26/04/16.

Contudo, a falta de entendimento uniforme e vinculante criava insegurança jurídica, pois permitia que tribunais de 2º Grau aplicassem o decreto 20.910/1932 para extinguir processos administrativos por prescrição intercorrente no âmbito dos estados e municípios, viabilizando que os recursos continuassem chegando para a corte cidadã.

Nesse contexto, em novembro/2024, a corte afetou os REsp 2.002.589/PR e 2.137.071/MG como representativos da controvérsia, para julgamento no regime de recursos repetitivos. Na ocasião, o STJ definiu que a questão submetida para julgamento seria "[d]efinir se, na falta de previsão em lei específica nos estados e municípios, o decreto 20.910/1932 pode ser aplicado para reconhecer a prescrição intercorrente no processo administrativo", com determinação de suspensão do processamento de todos as demandas, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria, nas quais tenha havido a interposição de recurso especial ou de agravo em recurso especial, em 2º Grau, ou que estejam em tramitação no STJ.

Assim, após a tramitação dos REsps afetados, a corte definiu a tese de que o decreto 20.910/1932 não pode ser aplicado, por analogia, para reconhecer prescrição intercorrente de processos administrativos estaduais e/ou municipais paralisados por mais de 5 anos.

O racional que embasou o julgamento do STJ se deu, de um lado, pelo entendimento de que a lei 9.783/1999 regulamenta a prescrição da pretensão punitiva, ou seja, a pretensão do exercício do poder de polícia sancionador, ao passo que o decreto 20.910/1932 versa sobre a pretensão executória, isto é, o poder de coerção do estado para exigir o cumprimento da sanção já imposta, e, de outro, pela compreensão de que a lei 9.783/1999 é restrita à administração pública federal e não contém normas de caráter nacional.

Consequentemente, se a lei 9.873/1999, que prevê expressamente a prescrição intercorrente, não se aplica a estados e municípios, por limitação espacial, não faz sentido utilizar o decreto 20.910/1932, que sequer menciona a prescrição intercorrente, e não regulamenta a prescrição da pretensão punitiva, para suprir uma lacuna do sistema em relação a estados e municípios.

Portanto, com a definição da tese do Tema 1.294/STJ, os processos administrativos estaduais e municipais, que versarem sobre pretensão punitiva, só poderão ser extintos por prescrição intercorrente se os respectivos entes federativos regulamentarem a matéria em suas leis. Do contrário, a prescrição intercorrente permanecerá restrita aos processos administrativos federais.

Remanesce o questionamento, então, da multiplicidade de leis que poderão tratar sobre esse tema. Será interessante aos entes federativos disciplinarem a extinção dos processos administrativos sancionadores? Ou será mais interessante permanecer no limbo, com a tramitação longa desses expedientes? A segurança jurídica é o vetor que direciona a prescrição, logo, é a segurança jurídica que deverá orientar os entes federativos.