Administração judicial por provimento: Governança ou reescrita infralegal da LRF?

O novo Provimento 231/26¹, editado pela Corregedoria Nacional de Justiça em 24/6/26, nasce de um incômodo legítimo. A administração judicial convive com distorções conhecidas: nomeações concentradas em poucas mãos, fundamentações frágeis, remunerações opacas e estruturas profissionais desiguais tratadas como se fossem intercambiáveis. O diagnóstico é difícil de contestar. A dúvida é outra: ao medir a febre do sistema, o CNJ ficou na anamnese ou já avançou para a prescrição - e, em alguns pontos, para a reescrita da bula?

O ato não chega sozinho. Pouco antes, o CNJ editara o Provimento 216/26², voltado à recuperação judicial e à falência de produtores rurais. Ali já se anunciava o movimento: a migração de diretrizes gerais para comandos específicos sobre o funcionamento do procedimento recuperacional e sobre a atuação dos auxiliares do juízo.

Naquele provimento, o Relatório Mensal de Atividades deixou de ser apenas uma fotografia econômico-financeira da devedora. Ganhou seção própria sobre a atividade rural - estágio do ciclo produtivo, insumos utilizados, cronograma de execução, riscos identificados e circunstâncias capazes de afetar a viabilidade da produção. Ao administrador judicial passou-se a atribuir o dever de acompanhar as garantias incidentes sobre a safra e de comunicar ao juízo e ao Ministério Público qualquer desvio ou alienação de bens onerados sem autorização.

A fiscalização, aqui, deixa de ser retrato e vira monitoramento - controle produtivo e patrimonial contínuo. Já não basta informar o andamento da recuperação; é preciso acompanhar a lavoura por dentro: safra, garantias, riscos, contratos, produção, regularidade da atividade.

O mesmo provimento ainda proíbe que o profissional encarregado da constatação prévia seja, depois, nomeado administrador judicial no mesmo processo - para separar a análise preliminar do pedido da fiscalização que se segue ao deferimento do processamento.

Compreensível, mas discutível. A constatação prévia não decide nada: o profissional apenas entrega ao magistrado subsídios técnicos sobre a regularidade documental e as reais condições de funcionamento da devedora. E, se a imparcialidade soçobrar ou a atuação destoar, o ordenamento já tem antídotos - impedimento, destituição e responsabilização na própria LRF, além da aplicação subsidiária das regras processuais pertinentes. Criar nova vedação para um mal que a lei já sabe tratar é, no mínimo, redundante.

O essencial, porém, não está na conveniência da regra, e sim no que ela sinaliza. Antes mesmo do Provimento 231/26, o CNJ já disciplinava não apenas o conteúdo da atuação dos auxiliares, mas a própria divisão de papéis dentro do procedimento recuperacional. O novo ato leva essa lógica adiante: tira-a do nicho do produtor rural e a estende, em escala nacional, a toda a administração judicial.

É muita coisa para caber num provimento.

Boa parte do texto, é justo dizer, acomoda-se sem atrito nas atribuições do CNJ. Pouco há a objetar em exigir cadastro atualizado, transparência nos pagamentos, declaração de capacidade operacional, prevenção de conflitos de interesse e monitoramento da concentração de nomeações. Isso é governança judiciária no melhor sentido. O Judiciário tem o dever de organizar seus auxiliares, blindar a integridade dos processos e oferecer previsibilidade mínima a quem depende deles.

A tensão começa quando a governança troca o holofote pelo lance - deixa de iluminar o tabuleiro e passa a mover as peças.

O exemplo mais claro está na limitação de nomeações O Provimento 231/26 veda escolher administrador judicial que já atue, ao mesmo tempo, em três ou mais recuperações judiciais de grande porte - assim entendidas as de passivo sujeito superior a R$ 300 milhões. A preocupação com concentração e capacidade operacional é legítima. O ponto cego é outro: a lei 11.101/05 não criou teto nacional de nomeações por porte econômico. Ela fala de idoneidade, qualificação preferencial, pessoa jurídica especializada, impedimentos, deveres, destituição e responsabilização - não de cota abstrata.

A distinção importa. Uma coisa é o CNJ criar mecanismos de monitoramento, alertas de sobrecarga e critérios de transparência; outra, bem diferente, é instituir por provimento uma restrição objetiva à nomeação que a LRF não previu. Como termômetro administrativo, a regra fica no território da governança. Como cancela material à escolha do administrador, ela passa a moldar, por ato infralegal, o regime jurídico da função.

Aqui, o debate troca de assunto: sai a eficiência, entra a competência normativa.

O segundo ponto, ainda mais sensível, está na remuneração.

O art. 24 da lei 11.101/05 atribui ao juiz a fixação do valor e da forma de pagamento da remuneração do administrador judicial, considerados a capacidade de pagamento do devedor, o grau de complexidade do trabalho e os valores praticados no mercado, observado o limite legal.

A lei adota cláusulas abertas por um motivo simples: a recuperação judicial é, por natureza, um processo de complexidade variável. Passivo elevado costuma sinalizar complexidade, mas não mede sozinho o trabalho que o administrador terá pela frente. Pesam também o número e o perfil dos credores, a organização documental da devedora, a dispersão das operações, a presença de ativos relevantes, o grau de litigiosidade, as diligências necessárias, a qualidade das informações contábeis e a própria dinâmica negocial do caso. Em insolvência, o passivo importa - mas não trabalha sozinho.

A preocupação do CNJ não é nova; o tom é que era outro. Em 2023, a Recomendação 141³ já havia entrado na matéria sugerindo uma rotina de maior transparência: orçamento detalhado, manifestação da devedora, dos credores e do Ministério Público, fundamentação concreta da decisão, pagamento preferencial em até 36 parcelas e reavaliação dos honorários em caso de trabalho extraordinário. Até ali, o CNJ recomendava; não impunha. Movia-se no campo da orientação procedimental, deixando a caneta - e a decisão - com o magistrado.

O Provimento 231/26 sobe o tom. Mantém a lógica da recomendação anterior, mas acrescenta uma camada de rigidez: cria tabela de referência para grandes recuperações, fixa percentuais que diminuem à medida que o passivo cresce, presume proporcional o que estiver dentro dos parâmetros e cobra justificativa reforçada de quem deles se afastar.

Dita "preferencial", a tabela não é neutra. Quando divergir dela exige fundamentação concreta, individualizada e comunicação à Corregedoria Nacional, a referência deixa de ser sugestão e vira régua - uma régua que mede e, de quebra, induz. No papel, o art. 24 segue intocado; na prática, sua aplicação muda de rota. E, no direito, o efeito prático também legisla.

Criar uma base nacional de honorários é um acerto. Dados corrigem assimetrias, expõem distorções e tornam as decisões comparáveis. O tropeço vem depois: quando a evidência empírica vira, cedo demais, padrão normativo para uma atividade que o passivo, sozinho, não mede.

A administração judicial envolve fiscalização econômica, análise contábil, verificação de créditos, interlocução com credores, acompanhamento de assembleias, supervisão do plano, identificação de irregularidades e elaboração de relatórios. Na falência, somam-se arrecadação, gestão e realização de ativos. É trabalho que muda de tamanho conforme o caso - e raramente na proporção exata do passivo.

Nada disso é defesa de honorários abusivos. Remuneração sem lastro, sem prestação de contas e sem relação com a estrutura efetivamente mobilizada tem de ser contida. Mas conter dentro do desenho legal. O art. 24 da LRF não elegeu o passivo como critério único de remuneração: fixou um teto, a ser combinado com a capacidade de pagamento do devedor, a complexidade do trabalho e os valores praticados no mercado.

Os honorários do administrador judicial são contraprestação, fixada pelo juiz, pelo exercício de função pública auxiliar. Altos demais, oneram a recuperanda e drenam a utilidade econômica do processo. Baixos demais, esvaziam a estrutura técnica que sustenta a fiscalização, a verificação de créditos, o diálogo com credores e o acompanhamento do plano. Nos dois extremos, a conta sobra para o procedimento - e, no fim, para os credores.

Daí a atenção que o Provimento 231/26 exige. Ao reunir restrições objetivas de nomeação, parâmetros remuneratórios de forte indução, presunções de proporcionalidade e ônus argumentativo reforçado para quem se afasta da tabela, o CNJ faz mais do que organizar o sistema: passa a determinar como a administração judicial será exercida, remunerada e fiscalizada nos processos de insolvência.

O ponto não é recusar controle, transparência ou racionalidade - todos bem-vindos. É preservar a fronteira entre governar o sistema e legislar sobre ele. Em nome da eficiência, não se deve aceitar, no silêncio, que a lei 11.101/05 seja recalibrada aos poucos, camada sobre camada de regulação infralegal, até que a bula já não corresponda ao remédio que o legislador prescreveu.

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1. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Provimento n. 231, de 24 de junho de 2026. Dispõe sobre critérios nacionais para cadastro, nomeação, distribuição, monitoramento, remuneração, transparência e responsabilização de Administradores Judiciais no âmbito do Poder Judiciário. Diário da Justiça Eletrônico do CNJ: DJe/CNJ, Brasília, DF, n. 148, p. 6-9, 25 jun. 2026. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/379.

2. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Provimento n. 216, de 9 de março de 2026. Prescreve diretrizes para o processamento de recuperação judicial e falência de produtor rural, pessoa física ou jurídica, a serem observadas pelos juízos de primeiro grau de jurisdição em todo o País. Diário de Justiça Eletrônico do Conselho Nacional de Justiça, Brasília, DF, n. 58, p. 26-29, 11 mar. 2026. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/6778.

3. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Recomendação n. 141, de 10 de julho de 2023. Recomenda e regulamenta parâmetros a serem adotados pelo(a) Magistrado(a) no momento de fixar os honorários do(a) administrador(a) judicial, em processos recuperacionais e em processos falimentares. Diário de Justiça Eletrônico do Conselho Nacional de Justiça, Brasília, DF, n. 171, p. 4-6, 1 ago. 2023. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/5187.