A independência das instâncias e o embargo ambiental não eterno

Mais um texto, sob uma ótica diferente. Em 23/6, a 3ª seção do TRF-1 concluiu o julgamento do IRDR 94 e fixou, para toda a 1ª região, a tese de que a prescrição reconhecida no processo administrativo ambiental, em qualquer de suas modalidades, extingue também o respectivo termo de embargo, por ser medida desprovida de caráter imprescritível. A decisão veio apertada, com empate de cinco a cinco desfeito pelo voto de desempate do presidente do colegiado. O placar, porém, importa menos do que a tese derrotada, sustentando que o embargo ambiental seria imprescritível.

A engenharia que sustentava essa conclusão revela um vício recorrente do Direito Ambiental brasileiro, o de trocar a natureza de um instituto sempre que a natureza verdadeira atrapalha o resultado desejado. Quando a sanção administrativa encontra a prescrição no caminho, surge a tentação de rebatizá-la de obrigação civil e, com o novo nome, fazê-la durar para sempre. Foi exatamente isso que se tentou com o embargo. E é exatamente esse movimento que a improbidade administrativa, há anos, ensina a recusar.

Bigode civil ao embargo?

O voto vencido reconheceu, com honestidade, que a lei 9.605/1998 lista o embargo de obra ou atividade no rol das sanções administrativas (art. 72). O passo seguinte desfez a confissão. Por uma "interpretação sistemática" com a Política Nacional do Meio Ambiente, o Código Florestal e o decreto 6.514/08, o embargo revelaria uma "natureza híbrida, com preponderância preventiva, inibitória e reparatória". Daí à reclassificação foi um pulo. O embargo deixaria de ser sanção para virar mera "determinação" - repare o dano -, uma obrigação civil propter rem que adere à coisa (súmula 623 do STJ) e carrega, na imagem do voto, o "DNA da reparação civil ambiental". Como a reparação civil do dano ambiental é imprescritível (Tema 999 do STF, RE 654.833, relator ministro Alexandre de Moraes), o embargo herdaria, por contágio genético, a mesma eternidade. É sedutor, não fosse por não existir na lei.

O raciocínio é engenhoso e inverte a ordem do pensamento jurídico. Em vez de partir da natureza do instituto para chegar ao seu regime, parte do regime que se deseja, a imprescritibilidade, e reclassifica o instituto até que ele caiba ali. É o embargo nascendo bigode de obrigação civil para escapar da prescrição que alcança todas as demais sanções de polícia. O apoio invocado para a manobra, o Tema 1.194 e uma decisão monocrática isolada do ministro Alexandre de Moraes (RE 1.574.541/MT), não resiste ao confronto com o próprio Supremo, dividido no ponto, em que a ministra Cármen Lúcia (RE 1.594.076) e o ministro Flávio Dino (RE 1.601.877) reconheceram a prescritibilidade e afastaram o Tema 999 da medida administrativa.

A separação que a Constituição impõe

A divergência vencedora respondeu no lugar certo, na natureza das coisas e não na conveniência do resultado. O ponto de partida foi o art. 225, §3º, da CF, que sujeita as condutas lesivas ao meio ambiente a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. São três esferas, com três regimes. Como sintetiza a doutrina, "vige o princípio da independência de instâncias na tríplice esfera de responsabilização penal, administrativa e civil, a teor do art. 225, §3º, da Constituição" (FARIAS, Talden; MORAES, Rodrigo Jorge, coords. 25 anos da Lei de Crimes Ambientais. São Paulo: RT, 2024). A independência das instâncias não é novidade; é categoria clássica do direito brasileiro, e o voto condutor da divergência a tratou como tal.

A distinção constitucional tem uma consequência precisa, sublinhada pela divergência. Ela impede transpor a imprescritibilidade excepcional da reparação civil para o campo da pretensão punitiva administrativa. Cada esfera guarda causa de pedir, finalidade e regime próprios, e a prescrição corre separada em cada uma delas. Dizer que o embargo é imprescritível porque a reparação do dano é imprescritível mistura dois trilhos que a Constituição mandou manter apartados. A mesma conduta pode gerar crime, infração administrativa e dever de reparar, e ainda assim cada consequência viverá seu próprio prazo, porque cada uma responde a uma lógica distinta.

A instrumentalidade da medida

O embargo não nasce solto no mundo, mas dentro de um procedimento. O decreto 6.514/08 é claro ao dizer que a apuração da infração ambiental se inicia com a lavratura do auto de infração (art. 21, §1º), e não com o termo de embargo. O documento que formaliza a acusação, abre o contraditório e legitima toda a marcha sancionadora é o auto, do qual o embargo é mero desdobramento. As medidas adotadas no momento da fiscalização, além disso, precisam ser confirmadas pela autoridade julgadora (art. 124, §1º), sob pena de não produzirem efeitos definitivos. O embargo depende de um processo válido para se sustentar, e não é ele que sustenta o processo.

Daí a conclusão que a divergência extraiu. Reconhecida a prescrição, extingue-se a possibilidade jurídica de concluir validamente o processo administrativo sancionador, e com ela cai a restrição que dele dependia. O acessório segue o principal, regra elementar que o direito conhece desde sempre. Um embargo que sobrevive à prescrição da apuração que o gerou é um efeito sem causa, uma restrição que se emancipou do procedimento que deveria lhe dar fundamento. Foi para impedir essa emancipação que a tese vencedora reconduziu o embargo ao seu lugar, o de sanção sujeita a prazo.

Um comparativo com a improbidade

Há um ramo do Direito brasileiro em que essa exata confusão já foi testada e recusada. É a improbidade administrativa. No mesmo ato ímprobo convivem, lado a lado, duas pretensões de naturezas opostas. De um lado, o ressarcimento ao erário decorrente de ato doloso é imprescritível, por força do art. 37, §5º, da Constituição, na leitura que o Supremo lhe deu no Tema 897 (RE 852.475/SP, relator ministro Alexandre de Moraes, j. 8/8/18). De outro, as sanções próprias da improbidade - perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar com o Poder Público - prescrevem em oito anos (art. 23 da lei 8.429/1992, na redação da lei 14.230/21). As medidas cautelares, como a indisponibilidade de bens (art. 16 da mesma lei), são instrumentais e temporárias; existem para garantir o resultado útil da ação, não para punir por conta própria nem para durar indefinidamente.

E aqui está a lição que interessa ao Direito ambiental. Ninguém jamais sustentou que a sanção da improbidade se tornasse imprescritível só porque, ao seu lado, no mesmo processo e em torno do mesmo fato, existe um ressarcimento imprescritível. Os dois trilhos seguem separados. A imprescritibilidade de uma pretensão não contamina a outra. O regime de cada uma deriva da sua natureza, e não da companhia que mantém. Fábio Medina Osório é categórico ao registrar que "somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento fundadas em atos dolosos de improbidade" (OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. São Paulo: RT, 2025), de modo que tudo o mais, inclusive a sanção, prescreve.

A simetria com o embargo é exata. Onde a improbidade coloca o ressarcimento doloso, o ambiental coloca a reparação do dano (Tema 999). Onde a improbidade coloca a sanção prescritível, o ambiental coloca a pretensão punitiva de polícia, a multa e o embargo, submetida à prescrição quinquenal e à prescrição intercorrente trienal da lei 9.873/1999 no âmbito Federal, ressalvadas as infrações estaduais, que seguem a lei do respectivo ente. "Civilizar" o embargo é cometer precisamente o erro que o sistema da improbidade recusou, deixando a imprescritibilidade da reparação engolir a sanção que vive a seu lado.

A imprescritibilidade é exceção, não regra

Reforça a lição um detalhe que costuma passar despercebido. A imprescritibilidade do Tema 897 é estreitíssima, porque alcança apenas o ato doloso. O ressarcimento decorrente de ilícito civil comum prescreve (Tema 666, RE 669.069/MG). Mesmo no terreno do erário, portanto, a imprescritibilidade é exceção qualificada, não regra; não se presume, não se amplia e não se cria por interpretação. No direito administrativo sancionador, a regra é o oposto do que o voto vencido quis impor. No Mandado de Segurança 20.069, o ministro Moreira Alves já assentava que "no direito administrativo positivo do Brasil, a regra, em matéria de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, é a da sua prescritibilidade" (STF, MS 20.069, relator ministro Moreira Alves).

A própria improbidade mostra que nem mesmo o legislador tem mão livre para esticar prazos. A prescrição intercorrente que a lei 14.230/21 quis reduzir "pela metade" teve a expressão suspensa por medida cautelar do Supremo (ADIn 7.236/DF, relator ministro Alexandre de Moraes, set. 2025), restaurando-se o cômputo de oito anos. O sistema trabalha para encurtar a eternidade, e não para fabricá-la. Atribuir imprescritibilidade a uma sanção administrativa por construção hermenêutica caminha na direção oposta a tudo o que o ordenamento sinaliza.

Uma analogia com o Direito Penal

A esfera criminal fecha o raciocínio, e dois votos da divergência souberam recorrer a ela. O primeiro construiu a analogia mais direta. Prescrito o crime, o Estado perde o poder de afirmar que o crime existiu; sem condenação, não se pode dizer que o réu matou. Na esfera administrativa não é diferente. Quem afirma o ilícito é a própria Administração, por ato de império, e só o processo concluído pode dizer que houve infração. Prescrita a apuração, o embargo, cuja premissa lógica é o ilícito, perde aquilo sobre o que se apoiava.

O segundo voto desarmou o argumento da "natureza preventiva". Imaginou a hipótese de o legislador autorizar a polícia a prender o infrator "como medida administrativa voltada a impedir novos crimes". Uma lei dessas desnaturaria a prisão como instituto penal ou impediria a prescrição da pena? A resposta é negativa em ambos os casos. A autonomia não é sinônimo de imprescritibilidade, e a finalidade preventiva de uma medida não desnatura aquilo que é, na essência, uma sanção. Toda sanção, inclusive a penal, guarda algo de preventivo, e nem por isso escapa da prescrição.

Há, ainda, um limite constitucional que a tese da imprescritibilidade ignora. A Constituição veda penas de caráter perpétuo (art. 5º, XLVII). Um embargo que persiste por dez ou quinze anos depois de prescrita a apuração que o gerou produz efeito materialmente idêntico ao de uma sanção perpétua, só que sem sentença, sem processo concluído e sem o devido processo legal que a esfera penal jamais dispensaria. O que se recusa ao juiz criminal não pode ser franqueado, por via oblíqua, ao agente administrativo.

A prescrição é garantia, não impunidade

Os contra-argumentos da corrente vencida são fortes e merecem resposta direta, não silêncio. Dirão que prescrever o embargo é desarmar a proteção da floresta. Não é, e por uma razão simples. A prescrição da sanção não toca na reparação. O dever de recompor o dano permanece íntegro e imprescritível, exigível por ação civil pública, por termo de ajustamento de conduta ou por programa de regularização ambiental. A reserva legal e a área de preservação permanente continuam de pé por força de lei. O órgão licenciador segue competente para fiscalizar dali em diante. O que prescreve é o poder de punir por um fato antigo que o próprio Estado deixou dormir, e não o dever de proteger o meio ambiente.

Há uma inversão nessa história que precisa ser dita com todas as letras. Tornar o embargo eterno premia a inércia estatal, blindando contra a prescrição justamente a Administração que não concluiu o próprio processo. A omissão deixa de ter custo, e o ônus recai sobre o particular, que carrega por tempo indeterminado uma restrição que a lei mandou caducar. A improbidade ensina também por esse ângulo. O regime de responsabilização existe para cobrar diligência do agente público, e não para recompensar quem dela abdicou.

Que ninguém leia mal o argumento. Não se defende aqui o desmatador de terra pública ou de área indígena, nem se prega anistia a quem agride o meio ambiente. Defende-se o produtor regular, com imóvel inscrito e passível de regularização, contra uma restrição administrativa que sobreviveu à própria prescrição que a lei lhe reservou. A distância entre um caso e outro é a distância entre punir o ilícito e perpetuar a punição muito depois de o Estado ter perdido o direito de punir.

No fundo, a tese vencida pedia que se transformasse o art. 225 da Constituição em varinha mágica, capaz de suspender, caso a caso, as garantias que o mesmo texto assegura a todos. O IRDR 94 recusou o atalho, e fez bem. A independência das instâncias, levada a sério, protege ao mesmo tempo a floresta, cuja reparação continua imprescritível, e a Constituição, que não tolera sanção sem prazo. No Direito brasileiro, imprescritibilidade não se contagia.