ADPF 1.316, riscos psicossociais e litigância estrutural

No final de junho de 2026, o ministro André Mendonça, relator da ADPF 1.316, concedeu liminar suspendendo por 90 dias a aplicação de multas e demais sanções decorrentes dos dispositivos da NR-1 que tratam da inclusão dos fatores de riscos psicossociais no gerenciamento de riscos ocupacionais. A decisão abrangeu os itens normativos que cuidam da identificação desses fatores, da avaliação das condições de trabalho que possam gerar danos à saúde mental, da escolha das ferramentas e técnicas de avaliação, da documentação dos critérios adotados e da análise da eficácia das medidas preventivas. Mas para além de paralisar temporariamente a possibilidade de punição das empresas, a decisão fez algo mais relevante: remeteu o procedimento ao NUSOL - Núcleo de Solução Consensual de Conflitos do STF, conferindo ao litígio sobre saúde mental no trabalho feições inequívocas de processo estrutural.

A escolha do NUSOL não é um detalhe protocolar. Em análise preliminar, o relator identificou potencial ausência de clareza suficiente quanto às condutas esperadas dos empregadores e às respectivas sanções aplicáveis em caso de descumprimento. Mas, para além da questão de taxatividade das normas, o encaminhamento ao núcleo de conciliação da Corte revela uma percepção institucional mais profunda: não existe, para o problema do adoecimento mental no ambiente de trabalho, uma resposta binária e imediata de comando e controle. A suspensão das sanções, com prazo de 90 dias destinado aos trabalhos no NUSOL e posterior submissão a referendo do Plenário, sinaliza que o STF pretende construir uma solução que envolva todos os atores e perspectivas relevantes. A abertura de diálogo com empresas, representações sindicais, Ministério do Trabalho, especialistas e sociedade civil é a tradução processual de uma patologia que não se cura apenas com multa, mas vai demandar mudança estrutural de práticas de todos os envolvidos.

Quem acompanhou o amadurecimento dos processos estruturais no STF reconhecerá o DNA da ADPF 1.316. É a mesma gramática da ADPF 347, que declarou o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional e viu o Plenário homologar o plano Pena Justa com metas, cronogramas e monitoramento contínuo. É a mesma lógica da ADPF 635, sobre a letalidade policial no Rio de Janeiro, convertida formalmente em processo estrutural em fevereiro de 2022. É o mesmo influxo da ADPF 709, sobre a saúde indígena, conduzida com assessoria técnica do NUPEC e mediação do NUSOL. Em todos esses casos, o Tribunal aprendeu a mesma lição que a doutrina processual de Edilson Vitorelli, Fredie Didier Jr. e Sérgio Cruz Arenhart já havia sistematizado: litígios estruturais caracterizam-se por um estado pervasivo e contínuo de desconformidade com a ordem jurídica, cuja superação exige atuação incremental, dialógica e multistakeholder, não decisões de eficácia instantânea.

A diferença, no caso da ADPF 1.316, está em um elemento que os processos anteriores não possuíam: o litígio envolve prioritariamente a esfera privada. As ADPFs do sistema prisional, da saúde indígena e da letalidade policial tratavam de falhas do Estado. Aqui, os destinatários das obrigações de prevenção dos riscos psicossociais são os empregadores privados e as relações bilaterais de trabalho que constituem o tecido cotidiano do mercado. Isso não reduz a estruturalidade do problema - ao contrário, a amplifica. A doutrina brasileira consolidou que há estruturalidade sempre que uma disfunção sistêmica atinge um número relevante de sujeitos e não pode ser revertida por decisões individuais e pontuais. O adoecimento mental no trabalho não é uma falha de uma instituição pública identificável: é uma disfunção que permeia setores inteiros da economia, atravessa cadeias de produção e se reproduz em centenas de milhares de contratos individuais de emprego ao mesmo tempo.

Os números que o INSS produziu em 2025 tornam impossível qualquer diagnóstico diferente. Foram 546.254 benefícios por incapacidade temporária concedidos por transtornos mentais e comportamentais - crescimento de 15,66% em relação às 472.328 concessões de 2024, que já eram recorde. A ansiedade respondeu por 161.303 afastamentos, trinta por cento do total. Os episódios depressivos somaram 124.221 casos. O burnout praticamente quadruplicou em dois anos: saltou de 1.760 registros em 2023 para 6.985 em 2025. O custo estimado ao INSS chegou a R$ 3,5 bilhões. Esses dados não descrevem um fenômeno individual - descrevem uma falha sistêmica do ambiente de trabalho brasileiro, distribuída em setores, regiões e categorias profissionais, com maior concentração entre mulheres, responsáveis por 63,46% dos benefícios, e em estados industrializados como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.

Diante desse quadro, a pergunta que a decisão na ADPF 1.316 naturalmente provoca transcende a questão das sanções da NR-1: o que o giro estrutural operado pelo STF ao encaminhar o litígio ao NUSOL revela sobre a necessidade, a oportunidade e o valor dos processos estruturais como método de enfrentamento das disfunções sistêmicas nas relações privadas de trabalho?

A resposta passa, antes de tudo, pela compreensão do que distingue o processo estrutural do litígio individual clássico. Enquanto este se destina à resolução de conflitos bipolares, com um vencedor e um perdedor, o processo estrutural opera sobre uma realidade policêntrica: um estado pervasivo de desconformidade que nenhum ato decisório isolado consegue reverter. Owen Fiss, que sistematizou a teoria das structural injunctions no direito norte-americano, já identificava nessa vocação reestruturadora a marca distintiva da injunção estrutural em relação às formas tradicionais de tutela. O encaminhamento ao NUSOL é precisamente o reconhecimento de que o adoecimento mental no trabalho pertence a essa segunda categoria - não tem um responsável único, não tem uma solução única e não admite uma resposta que ignore a multiplicidade de atores, interesses e perspectivas envolvidos. Em um litígio estrutural, o papel do decisor não é o de proclamar o vencedor, mas o de organizar um processo de transformação gradual e supervisionada.

É nesse contexto que a consensualidade emerge não como concessão, mas como método. A doutrina contemporânea consolidou a percepção de que o sucesso prático de um processo estrutural é diretamente proporcional ao grau de consensualidade de suas etapas. A imposição unilateral de medidas detalhadas, o que chamamos de modelo de comando e controle, tende a falhar não apenas pela resistência dos destinatários, mas pela incapacidade técnica de qualquer decisor isolado de formular as complexas engrenagens de uma política preventiva eficaz. O Judiciário carece, por definição, da legitimidade democrática e da capacidade técnica para gerir, sozinho, a transformação de práticas organizacionais que envolvem gestão de pessoas, cultura corporativa e condições físicas e psíquicas de trabalho. O diálogo não é um estágio preliminar do processo estrutural: é a sua espinha dorsal. Nos grandes casos do STF a consensualidade permitiu que soluções construídas junto com os destinatários das ordens fossem cumpridas de forma mais consistente do que aquelas simplesmente impostas por acórdão, porque os próprios atores assumiram metas que ajudaram a definir.

O amadurecimento normativo de 2025 e 2026 traduz essa percepção em arquitetura institucional. A recomendação CNJ 163/25, aprovada por unanimidade pelo Plenário em junho de 2025, consolidou o processo estrutural como categoria formal do sistema de gestão processual, orientando os tribunais a criarem órgãos interdisciplinares de apoio. A Portaria Normativa AGU 194/25 reposicionou a Advocacia Pública como protagonista do constitucionalismo transformador, autorizando a participação ativa na elaboração de diagnósticos compartilhados inclusive antes de qualquer reconhecimento judicial da causa como estrutural. E a Proposição de Resolução do CNMP sobre processos estruturais, em trâmite em 2026, introduz as passarelas procedimentais e reparatórias que permitem ao Ministério Público transitar com fluidez entre os instrumentos extrajudiciais e a ação estrutural, sem descontinuidade na proteção dos direitos afetados.

A ADPF 1.316 projeta esse paradigma para além dos casos clássicos de estado de coisas inconstitucional. Ela evidencia que as relações privadas de trabalho, quando marcadas por disfunções sistêmicas de magnitude coletiva, admitem e reclamam o mesmo instrumental. A diferença em relação aos processos estruturais clássicos é que, aqui, o papel de indutor não é exclusivo do Judiciário: o modelo convida o Ministério Público, os sindicatos, os empregadores e os órgãos de fiscalização a atuarem como coarquitetetos da solução, cada um a partir de seus instrumentos e legitimidades específicos.

Para o Ministério Público do Trabalho, isso significa expandir a tradição de excelência na proteção individual para a dimensão da governança preventiva coletiva, valendo-se do mandato constitucional próprio que independe das sanções administrativas da fiscalização.

Para os sindicatos, significa disputar as condições de trabalho não apenas nas mesas de negociação coletiva, mas na elaboração de planos setoriais de prevenção baseados em indicadores epidemiológicos reais.

Para os empregadores, significa reconhecer que a saúde mental dos trabalhadores é também uma questão de sustentabilidade produtiva, de retenção de talentos e de reputação institucional e não apenas de conformidade regulatória com eventual punição ao final.

Uma intervenção de natureza estrutural sobre os riscos psicossociais no trabalho pressupõe, qualquer que seja o ator que a promova, três elementos fundamentais que o paradigma da consensualidade torna indispensáveis.

O primeiro é o diagnóstico anterior à intervenção. Não é possível construir um plano estrutural sem antes mapear, por setor econômico, por região, por categoria, por faixa etária e por gênero, os indicadores de adoecimento e acidentalidade. Os dados do INSS estão disponíveis. Os registros da e-Social revelam afastamentos em tempo real. As perícias médicas do trabalho indicam CIDs. O cruzamento dessas fontes permite identificar onde a falha sistêmica é mais aguda - e é a partir desse diagnóstico que qualquer intervenção estrutural ganha legitimidade técnica e direção de impacto, seja ela promovida pelo Ministério Público, pelos sindicatos ou pelos próprios empregadores de forma preventiva.

O segundo elemento é a definição de metas de resultado, não apenas de processo. Um compromisso estrutural, seja um TAC estrutural, acordo coletivo com cláusulas preventivas ou plano setorial firmado entre empregadores, sindicatos e órgãos públicos, que apenas liste obrigações de fazer, sem indicadores de saída verificáveis ao longo do tempo, produz conformidade formal sem transformação real. Redução percentual de afastamentos por transtornos mentais, queda nos registros de burnout, diminuição do absenteísmo por CIDs vinculados a riscos psicossociais: esses são os marcadores que distinguem o processo estrutural eficaz da mera homologação de boas intenções.

O terceiro elemento é a articulação multipolar. A estruturalidade do adoecimento mental no trabalho demanda que nenhum ator atue isoladamente. O Ministério do Trabalho e Emprego, as Superintendências Regionais, os CEREST - Centros de Referência em Saúde do Trabalhador, as entidades sindicais e os próprios empregadores precisam ser parte de um diagnóstico compartilhado e de um plano coletivamente construído. Esse modelo dialógico não é uma novidade teórica: é o que o STF já pratica, com crescente sofisticação, na condução das audiências de contextualização, instrumento por meio do qual o relator ouve órgãos técnicos, agências reguladoras, especialistas e entidades da sociedade civil antes de deliberar sobre questões complexas.

Transposto para as relações privadas de trabalho, o mesmo método significa que as soluções sobre riscos psicossociais precisam ser construídas com quem conhece, de dentro, as dinâmicas setoriais que as geram. A decisão elaborada coletivamente é cumprida voluntariamente. Esse parece ser a evidência das práticas estruturais no STF: a autorresponsabilização dos atores que participaram da construção do plano é o principal fator de efetividade do cumprimento, muito mais do que a eventual ameaça da sanção.

O valor do processo estrutural, na perspectiva da consensualidade, reside precisamente nessa capacidade de substituir o ciclo punição-descumprimento-nova punição por um ciclo diagnóstico-compromisso-monitoramento-aprimoramento. Em um problema da dimensão dos riscos psicossociais (milhares de afastamentos e potenciais bilhões de impacto previdenciário) a segunda lógica não é apenas preferível: é a única com escala suficiente para mover indicadores nacionais. O que tem escala são planos setoriais pactuados com diagnóstico real, metas verificáveis e monitoramento contínuo - exatamente o que o processo estrutural, em sua dimensão consensual, torna possível.

O constitucionalismo democrático contemporâneo, que o STF tem praticado com crescente sofisticação nas ADPFs estruturais, aposta no diálogo como motor da transformação institucional. A ADPF 1.316 não é apenas um processo sobre a validade de efeitos da NR-1: é um espelho do momento em que o Supremo reconhece que a tutela da saúde mental no trabalho pertence à classe dos problemas que somente o método estrutural e consensual é capaz de enfrentar com a profundidade necessária.

Essa percepção aparente na mais alta instância jurisdicional do país, representa muito mais do que uma solução provisória para o impasse regulatório em torno da NR-1. Ela sinaliza a maturação de um paradigma: o de que as grandes disfunções sistêmicas da vida social, inclusive nas relações privadas de trabalho, demandam respostas estruturais, construídas por múltiplos atores, baseadas em diagnóstico, orientadas por metas e sustentadas pelo tempo.

A ADPF 1.316 é, nesse sentido, muito mais do que um processo sobre saúde mental: é um convite dirigido a todos os atores do sistema de tutela do trabalho para repensar a gramática de suas intervenções à altura do problema que têm diante de si.

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1. Ministério da Previdência Social. Disponível em: .