Publicidade institucional nas eleições gerais: Mitos e limites

1. Introdução

As eleições gerais figuram entre os momentos mais sensíveis da vida democrática brasileira, pois renovam, em um único pleito, os cargos de presidente da República, governadores, senadores e deputados federais e estaduais. Nesse cenário, a publicidade institucional - instrumento constitucionalmente assegurado pelo art. 37, § 1º, da CF/88 para informar o cidadão sobre atos, programas, obras e serviços públicos - assume papel ambivalente: de um lado, atende ao interesse legítimo de transparência e continuidade da informação pública; de outro, pode converter-se em mecanismo de promoção pessoal apto a desequilibrar a disputa entre os candidatos. É justamente para conter esse risco que a lei 9.504/1997 impõe vedações específicas aos agentes públicos durante o período eleitoral.

O art. 73 da lei 9.504/1997 assegura a igualdade na disputa entre os concorrentes ao pleito, com o propósito de preservar a higidez e a lisura do processo eleitoral. A própria abrangência das vedações legais, contudo, suscita dúvidas relevantes quanto à extensão dessas restrições, sobretudo quando se cogita a aplicação dos limitadores a agentes públicos vinculados a esferas administrativas cujos cargos não estejam em disputa no pleito em curso.

Destarte, cabe à Justiça Eleitoral verificar a existência de conjunto probatório robusto que permita reconhecer o uso da máquina pública de modo apto a comprometer o bem jurídico tutelado pela norma.

Já a lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, conhecida como lei das eleições, descreve condutas capazes de afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos. Nesse sentido, os arts. 73 a 78 do referido diploma legal elencam atos vedados aos agentes públicos, servidores ou não, com o propósito de impedir que alguém se valha da condição de agente público para favorecer determinada campanha eleitoral.

A controvérsia que motiva o presente artigo reside justamente na aplicação dessas vedações a circunscrições eleitorais diversas, isto é, a esferas administrativas com cargos distintos daqueles em disputa. Embora o art. 73, § 3º, da lei das eleições afaste a incidência automática das restrições nessas hipóteses, tal exceção não acoberta condutas irregulares que gerem vantagem eleitoral significativa a determinado candidato.

O tema adquire relevância prática considerável, pois o período eleitoral costuma gerar intensa insegurança e temor na Administração Pública municipal, levando alguns municípios a suspender, por exemplo, sua publicidade institucional durante o período vedado. Como se demonstrará ao longo deste artigo, tal cautela é, em regra, desnecessária, bastando a observância de limitações pontuais.

Imagine-se, a título ilustrativo, a hipótese de um município sem qualquer cargo em disputa nas eleições gerais que, por precaução, suspende integralmente sua publicidade institucional durante os três meses que antecedem o pleito. Nesse período, deixam de ser veiculados, por exemplo, campanha de vacinação, avisos sobre alteração do trânsito em razão de obra pública e orientações sobre prazos de pagamento de tributos municipais. Tal suspensão, motivada por temor infundado, tende a gerar prejuízo concreto à população - sem qualquer ganho correspondente em termos de lisura eleitoral -, na medida em que o pleito em disputa é estranho à esfera administrativa municipal.

Esse temor, embora compreensível diante do rigor sancionatório da legislação eleitoral, frequentemente carece de lastro jurídico e tende a produzir três ordens de consequências indesejadas: (i) o enfraquecimento da comunicação institucional em áreas sensíveis, como saúde pública e segurança viária; (ii) a insegurança dos próprios servidores responsáveis pela publicidade, que preferem paralisar toda e qualquer divulgação a avaliar, caso a caso, se a conduta observa os limites do art. 37, § 1º, da CF/88; e (iii) o desperdício de recursos já investidos em campanhas educativas ou informativas em andamento, interrompidas sem necessidade.

2. A natureza jurídica das condutas vedadas e a finalidade protetiva do art. 73 da lei 9.504/1997

Ab initio, impende registrar que o próprio caput do art. 73 da lei das eleições qualifica como vedadas as condutas "tendentes" a afetar a igualdade entre os candidatos. Em síntese, o legislador presumiu que tais condutas, por sua própria natureza, inclinam-se a desequilibrar a disputa eleitoral.

É sob essa ótica que, para a configuração do ilícito, a conduta irregular deve possuir caráter finalístico, ou seja, deve voltar-se a beneficiar determinada candidatura em detrimento da igualdade entre os demais concorrentes ao pleito.

Consoante os ensinamentos de Rodrigo López Zilio, as condutas vedadas constituem espécie do gênero abuso de poder e têm por finalidade: evitar o uso da máquina pública como forma de desequilibrar a competição eleitoral. Essas condutas são apontadas como mecanismos de desvio de finalidade, com conteúdo de ilicitude de caráter objetivo. Vale dizer, não é necessário demonstrar nenhum elemento subjetivo específico do agente público na prática de conduta vedada, que se aperfeiçoa tão somente pela adesão do fato à moldura fática estabelecida em abstrato pelo legislador. (ZILIO, 2024, p. 807)

3. A incidência das vedações eleitorais em circunscrições diversas: a posição da doutrina e do TSE

Em reforço a esse entendimento mencionado alhures, José Jairo Gomes é enfático quanto à aplicação das vedações em circunscrição eleitoral diversa, notadamente as hipóteses do art. 73, inciso VI, alíneas "b" e "c", da lei das eleições:

A vedação aplica-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição. Assim, não há impedimento para que prefeito autorize e promova a realização de propaganda institucional nos três meses anteriores a pleito estadual, federal ou presidencial; do mesmo modo, nada obsta que governador de Estado autorize propaganda no trimestre que anteceder eleições municipais. Contudo, nesses casos, por óbvio, a publicidade não pode ser desvirtuada e usada politicamente em benefício de candidatos, partidos ou coligações que disputam eleição, sob pena de incidir a presente vedação legal (GOMES, 2026, p. 1045-1046).

Essa é a mesma linha intelectiva adotada pelo egrégio TSE:

ELEIÇÕES 2022. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. CONDUTA VEDADA. PROCEDÊNCIA NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. PREFEITO E CANDIDATOS AOS CARGOS DE GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PLACAS/OUTDOORS COM INFORMAÇÕES E CARACTERÍSTICAS GRÁFICAS QUE REMETEM À CAMPANHA DOS CANDIDATOS AOS CARGOS MAJORITÁRIOS. MÉRITO. PRETENSÃO DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. CARÁTER OBJETIVO DAS CONDUTAS VEDADAS. IMPOSIÇÃO DE MULTA AOS BENEFICIÁRIOS DA CONDUTA, INDEPENDENTEMENTE DE AUTORIZAÇÃO OU ANUÊNCIA. DECISÃO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO TSE. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS SUMULARES 24 E 30 DO TSE. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. [...] 4. A alegação de que a publicidade foi veiculada em circunscrição diversa daquela do cargo em disputa não é capaz de afastar a caracterização da conduta vedada. Nesse sentido: "A regra da publicidade institucional fora da circunscrição do pleito (art. 73, § 3º, da lei 9.504/1997) não impede a apuração de conduta vedada quando o autor do ilícito eventualmente ocupar cargo em esfera diversa da eleição. Precedentes" (AgR-RO-El 0603133-97/CE, relator ministro Alexandre de Moraes, julgado em 16/3/23, DJe de 12/4/23). 5. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência do TSE, segundo a qual "os efeitos decorrentes do cometimento da conduta vedada são automáticos, ante o caráter objetivo do ilícito, o qual prescinde da análise de pormenores circunstanciais que eventualmente possam estar atrelados à prática, tais como potencialidade lesiva e finalidade eleitoral" (AgR-REspEl 0600306-28/RN, relator ministro Edson Fachin, julgado em 12/8/21, DJe de 18/8/21). Incidência do enunciado 30 da súmula do TSE. 6. A respeito da responsabilização dos representados, a decisão do TRE/CE está em sintonia com o entendimento deste Tribunal de que "o reconhecimento da conduta vedada implica aplicação de multa independentemente de autorização ou anuência do beneficiário com a prática do ato (art. 73, §§ 4º e 8º, da lei 9.504/1997). Precedentes" (AgR-RO-El 0603705-69/GO, relator ministro Alexandre de Moraes, julgado em 16/9/21, DJe de 20/10/21). Incidência do enunciado 30 da súmula do TSE. [...]. (BRASIL. TSE, agravo em recurso wspecial eleitoral 060130357, relator ministro Raul Araujo Filho, DJE 28 jun. 2024)

Essa orientação mitigada também se manifesta em casos concretos em que a publicidade institucional, embora veiculada durante o período vedado, não foi considerada apta a comprometer a isonomia entre os candidatos, à falta de gravidade suficiente para tanto. É o que se observa no julgamento em que o TSE, ao apreciar caso envolvendo governador candidato à reeleição, vice na chapa e secretários de Estado, reconheceu a conduta vedada em sua modalidade objetiva, mas afastou o abuso de autoridade e a quebra do princípio da impessoalidade, fixando a multa no patamar mínimo.

Eleições 2022. Recurso ordinário. AIJE. Improcedência na instância de origem. Governador e candidato à reeleição, candidato a vice na chapa e secretários de estado de governo. Prática de conduta vedada (art. 73, VI, b) e abuso de autoridade (art. 74), c/c infração do art. 73, II, da lei das eleições. Conduta vedada configurada. Publicidade institucional veiculada durante parte do período vedado. Ausência de gravidade para afetar a isonomia entre os candidatos. Abuso de autoridade. Ausência de quebra do princípio da impessoalidade. Improcedência. Parcial provimento do recurso. Imposição de multa individual no valor mínimo previsto na legislação. (BRASIL. TSE, recurso ordinário eleitoral 060296204, relator ministro Raul Araújo Filho, red. designado ministro Alexandre de Moraes, julgado em 23/5/24).

4. Os limites da exceção prevista no art. 73, § 3º, e a observância do art. 37, § 1º, da CF/88

Não se desconhece, contudo, que o § 3º do art. 73 não possui natureza absoluta, não autorizando, por exemplo, a veiculação de publicidade institucional em benefício de candidato de circunscrição diversa. Tal desvirtuamento ocorre justamente quando se extrapolam os limites fixados pelo art. 37, § 1º, da CF/88, de modo a beneficiar determinado candidato.

Por outro lado, ao agir dentro dos limites razoáveis - isto é, ao conferir efetividade ao princípio constitucional da publicidade nos exatos termos do art. 37, § 1º, da CF/88 -, afasta-se a caracterização da conduta vedada prevista no art. 73 da lei 9.504/1997. Isso porque, tratando-se de esferas administrativas distintas, a ausência de referência direta ou indireta a nomes, símbolos ou imagens de possível beneficiário preserva a paridade de armas entre os candidatos.

Nessa linha, o TSE já assentou que: a diversidade de esferas (municipal, estadual ou federal) apenas afasta a presunção absoluta de que a conduta beneficiou o candidato e comprometeu a igualdade de oportunidades entre aspirantes a cargos eletivos. Eventual vantagem deve ser aferida diante das circunstâncias do caso concreto e das provas acostadas aos autos. (BRASIL. TSE, REspe 156388/PR, relator ministro Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin, DJE 17 out. 2016).

5. Considerações finais

Diante do exposto, a análise da jurisprudência do TSE e dos TREs revela que a mera existência de eleições gerais não basta, por si só, para justificar a paralisação de toda a publicidade institucional municipal. Como demonstram os exemplos e julgados examinados, o que a legislação exige não é o silêncio da Administração Pública, mas a observância pontual dos limites do art. 37, § 1º, da CF/88.

A regra do art. 73, § 3º, da lei 9.504/1997 afasta a presunção absoluta de ilicitude quando a conduta é praticada por agente público de esfera administrativa diversa daquela em disputa, cabendo à Justiça Eleitoral, à luz do caso concreto, verificar se houve efetivo desvio de finalidade apto a beneficiar candidato, partido ou coligação.

Assim, a suspensão indiscriminada de atividades legítimas da Administração Pública municipal - a exemplo da publicidade institucional que observe os limites do art. 37, § 1º, da CF/88 - revela-se, em regra, medida desnecessária. O que se exige do gestor público não é a paralisação de suas funções, mas o compromisso com a impessoalidade, a lisura e a responsabilidade que devem nortear toda a atuação estatal, sobretudo em período eleitoral.

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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.

BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 out. 1997.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Agravo em Recurso Especial Eleitoral nº 060130357. Agravante: [não identificado nos autos]. Relator: Min. Raul Araujo Filho. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 28 jun. 2024.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Ordinário Eleitoral nº 060296204. Relator: Min. Raul Araujo Filho, redator designado Min. Alexandre de Moraes. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 23 maio 2024.

BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral nº 156388/PR. Relator: Min. Antonio Herman de Vasconcellos e Benjamin. Diário de Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 17 out. 2016.

GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2026.

ZILIO, Rodrigo López. Direito Eleitoral. 10. ed. São Paulo: JusPodivm, 2024.