Poder de juiz, recurso de estagiário: O orçamento contra as CPIs?

Breve momento histórico da CPI no Brasil e o direito da minoria

Com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, a CPI - Comissão Parlamentar de Inquérito é, regimentalmente, uma espécie de comissão temporária, que apura fato determinado por prazo certo, e está prevista no art. 58, parágrafo 3º, da CF/88. Trata-se de um instrumento por meio do qual o Legislativo exerce sua função típica de fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, conforme preceitua o art. 49, X, da CF/88. As CPIs possuem origem na Inglaterra, no final do século XIV, quando uma comissão do Parlamento inglês começou a fiscalizar as finanças do rei; no Brasil foram posteriormente inseridas em algumas constituições, tendo sua primeira previsão na Constituição de 1934. Existe também a lei federal 1.579/52, que igualmente dispõe sobre as comissões parlamentares de inquérito, remetendo mais às normas do processo penal (art. 6º).

Com exceção da apelidada "Constituição Polaca", que foi a Constituição de 1937 do Estado Novo, todas as outras Constituições brasileiras contemplaram o direito dos congressistas de criarem CPIs para investigar fato determinado.

Logo, a partir da CF/88, com a consolidação do direito parlamentar das "minorias" poderem instaurar uma CPI, vieram também diversos questionamentos jurídicos a respeito de seus requisitos procedimentais e legais.

Foi então que a jurisprudência do STF firmou um único entendimento: o de que a "maioria" parlamentar não pode barrar a instalação de uma CPI (claro que presentes os requisitos: 1/3 das assinaturas, fato determinado e prazo certo) no Congresso Nacional. Tornando-se inequívoco dizer que esse entendimento é o que prevalece constitucionalmente à "minoria" parlamentar. 

A título de exemplo, podemos citar o julgado em que o STF se manifestou por decisão nesse sentido, o caso da CPI da pandemia. 

No dia 14/4/21, o Plenário do STF, por decisão majoritária, referendou liminar concedida pelo ministro Barroso no MS - Mandado de Segurança 37.760 para determinar ao Senado Federal a instalação da CPI da pandemia. Segundo o colegiado, o requerimento para a abertura da CPI preencheu os três requisitos previstos na Constituição Federal e afirmou à época que não cabia a omissão ou a análise de conveniência política pela presidência da Casa Legislativa em negar o direito à instalação da comissão, quando cumpridas as exigências, ferindo, no caso, o direito da minoria parlamentar.

A decisão está amparada tanto em precedentes do STF quanto na posição consensual da doutrina constitucional brasileira de que a instauração de CPI depende, unicamente, do preenchimento dos três requisitos previstos no art. 58, § 3º, da CF/88.

A instalação de uma CPI não se submete, portanto, a juízo discricionário do presidente ou do plenário da Casa legislativa. "Não pode o órgão diretivo ou a maioria parlamentar se opor a tal requerimento por questões de conveniência e oportunidade políticas", disse o ministro Roberto Barroso à época.

Naquele momento, o ministro ainda frisou que o papel contramajoritário do Supremo na defesa dos direitos das minorias deve ser exercido com parcimônia. Nas situações em que não estejam em jogo direitos fundamentais nem os pressupostos da democracia, a seu ver, a Corte deve ser deferente para com a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo.

Especificamente sobre esse caso, o professor André Ramos Tavares (2025) leciona o seguinte: 

"A CPI representa, tecnicamente, o exercício, pelo Parlamento, de seus poderes investigatórios; politicamente, significa uma resposta parlamentar para a sociedade, geralmente sobre tema de grande repercussão nacional, tal como foi a CPI instaurada para apurar o enfrentamento da pandemia da COVID-19, que realizou investigação sobre a condução de medidas e políticas de saúde no Brasil a cargo de governos e, sobretudo, do Ministério da Saúde e do Governo Federal". 

Por outro lado, ele também afirma:

"O Congresso Nacional não deve admitir que se forme aquilo que já foi chamado "país das CPIs", dado o número elevado de comissões então em funcionamento, majoritariamente formadas em virtude apenas do seu apelo midiático. Esse tipo de conformação comissional por enxurrada desloca as funções primárias do Parlamento para um setor que lhe deve ser apenas adjacente. Ademais, envolve custos financeiros elevados, ao final suportados sempre pelo contribuinte brasileiro".

Neste artigo, vamos analisar esse outro viés da criação de uma CPI, que é referente à questão orçamentária para mantê-la, de modo que possa funcionar em sua plenitude e cumpra, sem objeções, o seu trabalho investigatório.

Qual a necessidade de orçamento para o funcionamento das CPIs?

Surge então uma importante discussão que deveria participar dos debates públicos legislativos recorrentes, que é a relação de uma CPI com a previsão orçamentária financeira para o seu custeio. Entendo que isso já deveria ter ocorrido há tempos, devido ao seu grau de importância, como veremos a seguir. Ouso dizer, ainda, que foi deixado de lado, porque sempre pendemos nossas forças e energias voltadas mais para o estudo focado no direito das minorias parlamentares.

Para que fique claro, uma CPI não possui orçamento próprio ou recursos financeiros independentes. O seu funcionamento depende exclusivamente da estrutura administrativa da Casa Legislativa (por meio de ato da Mesa Diretora) em que foi instaurada. 

Agora aqui surge uma indagação: por qual motivo não nos debruçamos mais sobre o possível problema do "orçamento próprio" de uma CPI, visto que, sem ele, não existirá previsão orçamentária para a manutenção dos trabalhos e o bom andamento enquanto perdurar a CPI?

No papel, a CPI parece autossuficiente. O art. 58, § 3º, deu a ela poderes de investigação próprios das autoridades judiciais: pode requisitar documentos, determinar quebra de sigilo bancário, fiscal e telefônico, convidar e convocar testemunhas - que, aliás, têm o dever de comparecer. É um arsenal e tanto. Assim, quando convocadas por uma CPI, têm a obrigação legal de comparecer para depor, sendo essa recusa um crime de desobediência. Por outro lado, o STJ e o STF garantem, contudo, o direito ao silêncio para evitar autoincriminação e a assistência de advogado durante o depoimento.

Mas, poder, no papel, não faz diligência só. No dia a dia do legislativo, o que vemos é que a CPI não tem caixa próprio, não tem quadro próprio, não tem estrutura própria. Ela vive do que a Casa legislativa empresta: as salas, os equipamentos, o corpo de taquígrafos, os assessores, os servidores de carreira. Em tese, isso nem gera gasto extra - a estrutura já existe e já está paga.

O problema aparece quando a investigação precisa sair do trivial, o que quase sempre sai. Quebrou o sigilo bancário de dez pessoas? Alguém precisa analisar milhares de páginas de extratos - e isso pede perito ou consultoria contábil especializada. A testemunha-chave mora em outro estado? Precisa de diárias e passagens. O objeto envolve contrato de obra? Precisa de auditoria de engenharia. Nada disso está na prateleira da casa; tudo isso depende de decisão de quem administra o orçamento: a Mesa Diretora.

Isso, na realidade do Congresso Nacional, é uma coisa, então imagine essa situação em estados com orçamentos diminutos - digo, em comparação ao Congresso Nacional - em Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais.

É aí que a conta fecha de um jeito perverso. A CPI tem os poderes de um juiz e a autonomia financeira de um estagiário. Pode determinar a quebra de sigilo, mas pode acontecer de não poder contratar quem vai ler os dados. Pode convocar a testemunha, mas não pode pagar a viagem dela - nem a dos próprios membros para a diligência. Basta a casa alegar "corte orçamentário" ou "indisponibilidade momentânea" e a comissão fica reduzida ao que consegue fazer de dentro da sala emprestada: ouvir quem mora perto e ler o que chega de graça. Ou seja: os poderes da CPI são constitucionais, mas os meios dela são discricionários. Essa assimetria é a porta aberta que o resto deste artigo discute.

Quem atua no dia a dia de uma casa legislativa reconhece essa cena facilmente. A oposição está coletando assinaturas, protocolando o pedido, a CPI é instaurada, os membros tomam posse, há uma foto e uma declaração na imprensa. A comissão, então, solicita uma sala, servidores da Casa, perito contábil, engenheiro, consultor e fundos para trazer três testemunhas de fora. E a resposta que vem, sempre cortês, é alguma variação de: "não há disponibilidade orçamentária no momento".

Ninguém impediu nada. Ninguém violou a Constituição - pelo menos não abertamente. Aquela CPI está completamente morta agora. Vai se arrastar por vários meses com depoimentos de quem vive nas proximidades, de maneira imprecisa e sem a devida organização, e vai concluir com um relatório pouco detalhado que ninguém se dará ao trabalho de ler. Esteve no papel. Na realidade, nunca houve.

Esse assunto foi trazido à tona no noticiário nacional em março deste ano. O Plenário do STF rejeitou o pedido de prorrogação da CPMI do INSS com o entendimento majoritário de que a continuidade de CPI além do prazo fixado inicialmente deve ser somente decidida pelo Congresso Nacional. O Plenário considerou que a prorrogação de CPI é um ato interno do Congresso Nacional.  

No voto que prevaleceu no julgamento, o ministro Flávio Dino observou que a Constituição assegurou à minoria parlamentar apenas o direito à criação da CPI, cabendo ao próprio Parlamento definir o seu destino e regular o seu funcionamento. Dessa forma, para ele, não há direito constitucional da minoria parlamentar à prorrogação da CPMI, que é a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, e o Judiciário só pode intervir na interpretação e na aplicação de normas internas do Parlamento quando há violação ao texto constitucional.

Se em Brasília é assim que funciona, imagine nas Câmaras Municipais e nas Assembleias Legislativas, onde a estrutura é mínima e o controle da Mesa Diretora sobre cada centavo é mais absoluto em vista ao orçamento do Congresso Nacional.

A pressão que o STF já exerceu (e a que não exerceu)

A Constituição foi clara e concisa no art. 58, parágrafo 3º: para instaurar uma CPI, são necessários apenas três elementos. Reuniu os três; a comissão "será criada", não "poderá ser criada". O constituinte optou pelo verbo, prevendo precisamente aqueles que tentariam opor resistência.

E, claro, eles tentaram. Tentaram por todos os meios - e o STF foi fechando as portas uma a uma. Quando os líderes da maioria se recusaram categoricamente a indicar membros para a CPI dos bingos, acreditando que, sem essas indicações, a comissão não poderia ser formada, o STF se manifestou no MS 24.831. O presidente da casa deve nomear os integrantes em seu lugar, pois o direito da minoria de conduzir uma investigação não pode ficar à mercê da má vontade daqueles que estão sob suspeita. Quando a capital paulista estabeleceu em seu regimento que a formação de uma CPI dependia da aprovação do plenário - ou seja, da maioria dos membros -, a ADIn 3.619 veio e invalidou essa regra. Mesmo quando a Câmara dos Deputados tentou anular, por meio de um recurso ao plenário, uma CPI que já havia sido formada com o número necessário de assinaturas, o MS 26.441 foi claro: nenhuma votação significativa da maioria pode desconstituir aquilo que já foi formado por um terço.

A lógica por trás dessas três decisões pode ser resumida em uma frase: a CPI é uma ferramenta destinada à minoria, e a maioria não tem a opção de decidir se será ou não objeto de investigação. 

A obstrução aprendeu a ser sutil

A obstrução política é inovadora e restou a ela a mais discreta de todas: o cofre. Uma verdadeira CPI envolve custos elevados, e é a Mesa Diretora quem determina quanto será o gasto, assim como quando e se isso ocorrerá. 

O resultado é o script que mencionei no início. A Mesa Diretora nunca se recusa a dar nada. Ela aprova a criação, empossa os integrantes, sorri para a foto - e fornece um orçamento simbólico, uma sala cedida e alguns servidores da Casa. Em seguida, é apenas uma questão de aguardar o prazo passar. A CPI começa com validade e termina sem viabilidade.

O próprio Supremo já se manifestou sobre isso em casos semelhantes, mesmo que a questão fosse diferente. Na maioria dos votos do MS 24.831, ficou claro que a Constituição apenas assegurava a criação da CPI - seu funcionamento seria uma questão interna corporis, de regimento. O ministro, Celso de Mello, não perdeu a oportunidade: admitir essa argumentação seria anular a norma constitucional, como se a Constituição estivesse satisfeita apenas com a existência teórica da comissão, sem se importar com os efeitos práticos que dela resultam. Agora, se a recusa em nomear membros torna a norma ineficaz, privar a comissão de recursos financeiros tem o mesmo efeito; só é mais silencioso.

Ninguém pode realizar em segredo aquilo que não pode fazer de maneira aberta

Há um princípio antigo e sólido no direito: aquilo que é vedado de ser feito de forma direta, também é proibido de ser realizado de modo indireto. Se a maior parte não conseguiu barrar a formação da CPI, não pode tornar seu funcionamento impossível por meio do orçamento. Quando a distribuição de recursos se transforma em uma maneira de impedir uma investigação que causa desconforto, isso é chamado de desvio de finalidade. É empregar uma competência administrativa legítima para obter um resultado que a Constituição veda.

Há um aspecto que poucos notam: o sistema já está ciente de que uma CPI gera custos. O regimento interno do Senado é claro ao estipular que o próprio pedido de criação da CPI deve indicar um limite de despesas - exigência que, aliás, foi o estopim da briga da CPI dos bancos, no MS 22.494. Refletindo sobre o que isso implica: a comissão é obrigada a declarar, antes mesmo de sua formação, qual será o seu orçamento. A Casa não tem a obrigação de assegurar que esse montante estará disponível. A responsabilidade é unidirecional, mas não tem a contrapartida óbvia: se eu declarar o custo antecipadamente, você assegura o recurso antecipadamente.

Antes que alguém se manifeste: sim, as Casas têm a autonomia necessária para se estruturar, e isso é um ponto importante. O STF mesmo já validou, na ADIn 1.635, a regra da Câmara dos Deputados que limita a cinco o número de CPIs em funcionamento simultâneo. Observe atentamente a diferença - que é crucial neste debate. O limite de cinco é uma norma objetiva, geral e pré-estabelecida: aplica-se tanto ao governo quanto à oposição, foi definido antes de qualquer situação específica e ninguém tem a opção de escolher quem será incluído. A decisão da Mesa em relação à quantia que cada CPI deve receber é exatamente o oposto: ela é feita sob medida, tardia e seletiva. O primeiro modelo coloca a fiscalização em ordem; o segundo decide quais investigações continuam. O Supremo aceita o primeiro justamente por eliminar o segundo.

O Judiciário não é a solução. Ela está no regimento interno

Não estou sugerindo que se recorra a mandados de segurança sempre que houver um corte de verba. Transformar em judicial o processo de asfixia silenciosa é dispendioso, moroso e raramente eficaz - quando a decisão é finalmente proferida, o período da CPI já expirou. A solução real é de caráter normativo. É uma tarefa de legística: estabelecer, no regimento interno, regras que, antes de uma crise, eliminem qualquer margem de escolha em relação ao processo.

A meu ver, três regras simples resolveriam a maior parte do problema. I) padrão mínimo assegurado - o regimento estabelece, de maneira geral e antecipada, tudo o que é necessário para que cada CPI funcione assim que for criada (número mínimo de oficiais, consultoria acessível, verba de investigação proporcional ao seu objetivo). II) vedação ao corte seletivo. A diminuição de verbas de CPI já em curso deve ocorrer somente com um critério geral que incida sobre todas as comissões da Casa, e essa decisão deve ser devidamente justificada. III) exceção apenas no colegiado - em caso de uma situação verdadeiramente excepcional, a decisão é retirada do gabinete da Mesa e levada ao plenário, acompanhada de uma justificativa que permita seu controle.

Essa é a mesma lógica que a Constituição utiliza em relação a todos os órgãos de controle: ter autonomia funcional sem autonomia material é apenas uma retórica vazia. É aplicável ao Ministério Público, à Defensoria e aos Tribunais. Isso é ainda mais relevante para o mecanismo que a Constituição disponibilizou às minorias, precisamente para monitorar aqueles que detêm a chave do cofre.

Por fim, a questão central com a qual cada Casa Legislativa deve se confrontar é, de maneira incômoda, surpreendentemente simples: se os recursos da CPI estão sujeitos ao humor de quem pode ser até mesmo alvo de suas investigações, o que exatamente foi assegurado pela Constituição no art. 58, § 3º.