Limites constitucionais à fiscalização do vereador: Separação de poderes e colegialidade

1. Introdução

Nas últimas décadas, observa-se no cenário municipal brasileiro um fenômeno recorrente: Parlamentares locais passam a exercer, de forma individual e unilateral, atos de fiscalização direta sobre a Administração Pública, por meio do envio maciço de ofícios, requerimentos de informação e notificações às secretarias e órgãos do Poder Executivo. Tal prática, frequentemente amplificada pela exposição em redes sociais, coloca em tensão dois valores constitucionais relevantes: De um lado, o direito-dever de fiscalização inerente ao mandato legislativo; de outro, a autonomia administrativa do Executivo e o princípio da eficiência que rege a atuação estatal.

O problema que orienta esta investigação pode ser assim formulado: é constitucionalmente legítimo que um vereador, isoladamente, requisite de forma impositiva informações e documentos ao Poder Executivo municipal, ou tal prerrogativa pressupõe necessariamente a atuação colegiada da Câmara Municipal ou de suas comissões?

A hipótese sustentada neste artigo é a de que o poder de fiscalização e de requisição de informações ao Executivo é, por definição constitucional, uma prerrogativa institucional do Poder Legislativo enquanto órgão colegiado, não se estendendo, na mesma intensidade e com o mesmo caráter impositivo, à atuação isolada de cada parlamentar. O exercício individual e desproporcional dessa função, quando desprovido de finalidade pública legítima, configura desvio de finalidade e viola os princípios da separação dos poderes e da eficiência administrativa.

Para a consecução desses objetivos, adotou-se metodologia de pesquisa bibliográfica e documental, de abordagem qualitativa e método dedutivo, com exame da doutrina de Direito Constitucional e Administrativo, da legislação de regência e da jurisprudência do STF e de tribunais regionais sobre o tema.

2. A separação dos poderes como fundamento e limite da fiscalização legislativa

2.1 A tripartição de funções e o sistema de freios e contrapeso

O art. 2º da CF/88 estabelece que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Trata-se de cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, CF/88), que veda qualquer proposta de emenda tendente a suprimir a separação de funções estatais. A independência e a harmonia entre os Poderes pressupõem, simultaneamente, a autonomia de cada esfera para o exercício de suas atribuições típicas e a existência de mecanismos recíprocos de controle - o clássico sistema de freios e contrapesos (checks and balances) -, cuja finalidade é impedir a concentração de poder e assegurar a proteção das liberdades individuais.

Nesse arranjo, o controle que um Poder exerce sobre o outro constitui exceção ao princípio geral da independência, razão pela qual deve observar estritamente as hipóteses e os limites fixados pela própria Constituição, não comportando ampliação por norma infraconstitucional ou por interpretação extensiva. É o que ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2021), ao afirmar que o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública deve limitar-se às hipóteses expressamente previstas no texto constitucional, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes, já que esse controle representa, em si, uma interferência excepcional de um Poder sobre as atribuições de outro.

Na mesma linha, Alexandre Mazza (2021) destaca que toda atribuição de competência a um agente público pressupõe, necessariamente, a definição de limites para o seu exercício, de modo que o controle legislativo sobre a Administração somente pode ser exercido nas hipóteses taxativamente previstas na Constituição, sob pena de comprometer a tripartição de poderes.

2.2 Fundamento normativo do poder fiscalizatório do Legislativo municipal

No âmbito federal, o art. 49, X, da Constituição atribui ao Congresso Nacional a competência para fiscalizar e controlar diretamente os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. No âmbito municipal, o art. 31 da Constituição confere à Câmara de Vereadores o exercício do controle externo do Executivo local, com o auxílio, quando existente, do Tribunal de Contas do Estado ou do município. Em ambos os casos, o texto constitucional atribui a competência fiscalizatória ao órgão legislativo como instituição - Congresso Nacional, Assembleia Legislativa, Câmara Municipal -, e não a cada um de seus integrantes de forma isolada.

Essa constatação é relevante porque, a partir dela, constrói-se o núcleo da distinção entre a fiscalização institucional legítima - exercida pela Casa Legislativa, pelo plenário ou por suas comissões regularmente constituídas - e a atuação fiscalizatória unipessoal, exercida por iniciativa exclusiva de um único parlamentar, tema que será aprofundado na seção seguinte a partir do exame da jurisprudência do STF.

3. A colegialidade como condição de validade do controle legislativo na jurisprudência do STF

3.1 O precedente da ADIn 3.046

O STF, ao julgar a ADIn 3.046, de relatoria do ministro Sepúlveda Pertence, fixou entendimento que se tornaria referência obrigatória sobre o tema. Na ocasião, a Corte assentou que o poder de fiscalização legislativa sobre os atos do Poder Executivo é conferido aos órgãos coletivos de cada casa parlamentar, e não aos seus membros isoladamente, salvo quando estes atuem em representação formal da casa ou de comissão. O trecho do acórdão é elucidativo:

O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua casa ou comissão (STF, ADIn 3.046, relator ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 15/4/04).

Esse precedente evidencia que a atuação fiscalizatória individual, dissociada de qualquer deliberação colegiada, carece de fundamento constitucional para produzir efeitos impositivos sobre o Poder Executivo, por representar uma ruptura do modelo de pesos e contrapesos que a própria Constituição desenhou.

3.2 O Tema 832 (RE-RG 865.401) e a distinção entre direito de acesso à informação e poder de requisição

Em julgamento posterior, sob relatoria do ministro Dias Toffoli, o STF submeteu a matéria ao regime de repercussão geral (Tema 832), oportunidade em que promoveu importante distinção conceitual, ao afirmar que o parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente o direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, XXXIII, da CF/88. Esse direito de acesso à informação, todavia, não se confunde com o poder de requisição impositiva, este sim reservado ao órgão colegiado.

No voto condutor, destacou-se que a CF/88, em matéria de fiscalização financeira, operacional e orçamentária, instituiu o princípio da colegialidade justamente para impessoalizar o exercício do controle e preservar a separação dos poderes, estabelecendo um protocolo mínimo de diálogo institucional entre os Poderes - como a convocação de ministros de estado (art. 50, CF) e a instalação de comissões parlamentares de inquérito (art. 58, § 3º, CF). Dessa sistemática, conclui-se que as formas de controle previstas constitucionalmente pressupõem sempre a atuação do colegiado, e não do parlamentar isolado.

3.3 A ratificação do entendimento nas ADIn 4.700 e ARE 1.545.10

O entendimento firmado nos precedentes anteriores foi reafirmado pelo Plenário do STF no julgamento da ADIn 4.700, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, que declarou a inconstitucionalidade de dispositivo de Constituição estadual que conferia a qualquer Deputado, individualmente, o poder de requisitar informações sobre atos do Poder Executivo, por reputar tal previsão incompatível com o art. 49, X, da CF/88, que reserva essa faculdade ao Legislativo colegiado.

Mais recentemente, ao apreciar o ARE 1.545.106, também de relatoria do ministro Dias Toffoli, a Corte reiterou que confere poderes de fiscalização individuais aos parlamentares - em contrariedade à exigência constitucional de atuação colegiada das casas legislativas - configura ofensa ao art. 49, X, da Constituição, na medida em que subverte o modelo de controle desenhado pelo constituinte originário.

Da leitura conjunta desses precedentes, extrai-se um núcleo jurisprudencial consolidado: (i) o poder de requisitar informações e documentos ao Poder Executivo, com efeito impositivo, é prerrogativa do órgão legislativo colegiado; (ii) o parlamentar, isoladamente, não pode exercer esse poder, salvo quando formalmente representando a casa ou comissão; e (iii) normas locais que atribuam tal prerrogativa a cada parlamentar individualmente são inconstitucionais, por violação à separação dos poderes.

4. Os limites da imunidade parlamentar e o desvio de finalidade

A imunidade parlamentar material, prevista no art. 53 da Constituição Federal e estendida aos vereadores no âmbito de circunscrição do Município (art. 29, VIII, CF/88), protege as opiniões, palavras e votos proferidos pelo parlamentar no exercício do mandato. Trata-se, contudo, de garantia instrumental, vocacionada à proteção da atividade parlamentar legítima, e não um escudo absoluto capaz de imunizar qualquer conduta do agente político, ainda que dissociada de finalidade pública.

Quando a atuação do parlamentar se desloca do exercício regular da fiscalização para servir a propósitos de embate político pessoal, de promoção de imagem ou de constrangimento a servidores públicos, configura-se o que a doutrina administrativista denomina desvio de finalidade - vício que compromete a validade do próprio ato, por divorciar-se do interesse público que deveria orientá-lo. A jurisprudência tem reconhecido que a prerrogativa fiscalizatória, ainda que legítima em sua origem, não é absoluta e deve ser exercida em consonância com os fins institucionais que a legitimam.

Nesse sentido, o TRF da 3ª Região, ao apreciar caso de fiscalização parlamentar sobre unidades de saúde, assentou a necessidade de ponderação entre o poder fiscalizatório do parlamentar e outros direitos fundamentais em jogo, tais como a imagem, a privacidade e a própria continuidade dos serviços públicos essenciais, conforme se extrai da tese de julgamento fixada:

"O poder fiscalizatório do representante popular deve ser ponderado à luz dos demais direitos fundamentais previstos na Constituição" (TRF da 3ª Região, agravo de instrumento 5005211-33.2025.4.03.0000, relatora desembargadora federal Giselle de Amaro e Franca, 6ª turma, j. 13/2/26).

Em igual sentido, o TJ/MG já assentara que o poder fiscalizatório do vereador não é exercido de forma totalmente livre, devendo observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como às normas de urbanidade que regem as relações entre os Poderes. A conclusão que se extrai desses precedentes é a de que a imunidade material não convalida o exercício disfuncional do mandato, tampouco serve de justificativa para a prática de atos que, sob o rótulo da fiscalização, revelam propósito estranho ao interesse público.

5. Eficiência administrativa, razoabilidade e proporcionalidade como parâmetros de controle

O princípio da eficiência, incluído expressamente entre os princípios da Administração Pública pelo art. 37, caput, da CF/88, por força da EC 19/1998, impõe que a atividade administrativa seja desempenhada com presteza, economicidade e rendimento funcional. Hely Lopes Meirelles já enunciava esse dever antes mesmo de sua constitucionalização expressa, associando-o à ideia de "boa administração", oriunda da doutrina italiana, e destacando a necessidade de submissão de toda a atividade do Executivo a um controle de resultado.

A imposição, por parte de um único parlamentar, de fluxo desproporcional de exigências de informação, com prazos exíguos e sem relação de proporcionalidade com a estrutura de pessoal disponível, tem o condão de comprometer diretamente esse princípio, na medida em que desloca a força de trabalho da Administração das suas atribuições ordinárias - o atendimento à população, a execução de políticas públicas, a prestação de serviços essenciais - para o atendimento de demandas que não guardam, em si, finalidade de controle legítimo.

A razoabilidade e a proporcionalidade operam, nesse contexto, como parâmetros de aferição da legitimidade do exercício fiscalizatório: o meio empregado (volume e periodicidade das requisições, exiguidade de prazos) deve guardar relação de adequação e necessidade com o fim perseguido (o controle da legalidade e da boa gestão), sem impor sacrifício desproporcional à continuidade e à eficiência dos serviços públicos. Quando esse equilíbrio é rompido, a fiscalização deixa de ser instrumento de controle republicano para converter-se em fator de disfunção institucional, aproximando-se, na prática, de um exercício individual de poder de polícia que a ordem constitucional não confere ao parlamentar isolado.

6. O mandado de segurança como instrumento de contenção do exercício abusivo e individual da fiscalização

Diante da configuração de ato abusivo de autoridade pública - categoria em que se insere a atuação do parlamentar quando pratica atos de fiscalização com efeitos concretos e impositivos sobre a Administração -, o ordenamento jurídico brasileiro disponibiliza o mandado de segurança como via processual adequada à tutela de direito líquido e certo, nos termos do art. 5º, LXIX, da CF/88 e do art. 1º da lei 12.016/09.

A utilização do writ pressupõe a demonstração de ato comissivo, individual e ilegal de autoridade pública que atinja direito líquido e certo do impetrante, requisitos que se fazem presentes quando a atuação fiscalizatória, exercida à margem da colegialidade exigida pela Constituição e pela jurisprudência do STF, compromete a autonomia administrativa do ente municipal.

A concessão de medida liminar, por sua vez, exige a demonstração conjugada da probabilidade do direito e do risco de ineficácia da tutela ao final do processo (art. 7º, III, lei 12.016/09), requisitos que se mostram atendidos sempre que a conduta impugnada seja de caráter contínuo e reiterado, de modo que a lesão ao interesse público se renove a cada novo ato praticado pelo parlamentar.

Sob essa perspectiva, o mandado de segurança não representa uma intromissão do Judiciário na esfera de discricionariedade legislativa, mas sim o exercício do controle de constitucionalidade e de legalidade sobre um ato que, a pretexto de fiscalização, extrapola os limites que a própria Constituição estabeleceu para o exercício dessa função, restaurando o equilíbrio entre os Poderes que fora rompido pela atuação unipessoal do parlamentar.

7. Considerações finais

A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite concluir que o poder de fiscalização legislativa sobre os atos do Poder Executivo, embora constitua prerrogativa constitucional inequívoca do Poder Legislativo, não se estende, com o mesmo caráter impositivo, à atuação isolada de cada parlamentar. A jurisprudência do STF, consolidada a partir da ADIn 3.046 e reafirmada no Tema 832 da repercussão geral e na ADIn 4.700, é uníssona ao reconhecer que o controle legislativo pressupõe deliberação colegiada, seja do plenário, seja de comissão regularmente constituída, ressalvado apenas o direito de acesso à informação que assiste a qualquer cidadão, inclusive ao parlamentar nessa condição.

Verificou-se, ademais, que a imunidade parlamentar material não confere proteção absoluta ao exercício individual e desviado da função fiscalizatória, sobretudo quando essa atuação se dissocia do interesse público e passa a servir a propósitos de natureza política ou pessoal, configurando desvio de finalidade passível de controle jurisdicional. Nesse cenário, os princípios da eficiência administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade emergem como parâmetros normativos aptos a delimitar o exercício legítimo da fiscalização, impedindo que ela se converta em fator de paralisia da máquina pública.

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