Quem paga a conta do desequilíbrio tributário nos contratos públicos?

A transição para o IBS e a CBS deve gerar uma onda de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro em uma parcela de contratos administrativos, pois a lei complementar 214/25¹ não criou um fundamento jurídico novo para a revisão contratual, que já encontrava amparo nos arts 124 e 136 da lei 14.133/21², aplicáveis a qualquer alteração com repercussão comprovada sobre os preços contratados.

O que a LC 214/25 fez, nos arts. 373 a 377, foi disciplinar um procedimento específico para os efeitos extraordinários da implantação do IBS e da CBS nos contratos públicos.

O procedimento, contudo, é a parte fácil, já que a dificuldade real está na prova do desequilíbrio e é justamente aí que se torna mais sensível, na medida em que não basta substituir, na planilha de custos, PIS, Cofins, ISS e ICMS pelo CBS/IBS, pois o preço contratado originalmente já embutia esses tributos antigos numa determinada proporção, de modo que provar o desequilíbrio exige reconstruir essa composição original, quanto de cada tributo extinto estava, de fato, dentro do preço, para então comparar com o que os novos tributos efetivamente representam, depois de descontados os créditos que passam a ser apropriáveis no regime de não cumulatividade ampla.

O caso do saneamento básico ilustra bem o mecanismo por trás do salto, já que, segundo estudo da FGV justiça³, a carga tributária das empresas de água e esgoto pode subir de 9,25% para até 26,5%. Esse aumento não decorre simplesmente da chegada de dois tributos novos, mas da combinação entre a mudança da base de cálculo, que deixa de ser a receita bruta e passa a ser o valor adicionado, e a extinção de isenções de ISS e ICMS historicamente aplicadas ao setor, sem que a reforma tenha previsto qualquer mecanismo de compensação para essa perda e é essa soma, base nova mais benefício extinto, que praticamente garante uma onda de reequilíbrios nas concessões do setor.

Em rodovias, o mecanismo é mais direto porque a alíquota combinada de IBS e CBS projetada, entre 26% e 28%⁴, substitui uma carga anterior de 8,65%, ainda que os créditos do regime não cumulativo possam mitigar parte do impacto, a depender da estrutura de custos de cada concessão.

Há também uma imprecisão redacional que merece atenção porque o art. 374 estende o reequilíbrio aos contratos da administração "direta ou indireta", o que alcançaria as estatais, mas o art. 373, § 2º, exclui os "contratos privados", categoria em que se encaixam justamente os contratos das estatais regidos pelo direito privado. Ora, a leitura sistemática aponta para a aplicação do capítulo às estatais, mas trata-se de conclusão construída por interpretação, não de resposta expressa da lei, o que recomenda aos Tribunais de Contas pacificar o ponto antes que a controvérsia apareça de forma dispersa em casos concretos.

A LC 214/25 relativiza uma lógica até então praticamente intocável nos contratos administrativos, pois o art. 6º, inciso XXVII, da lei 14.133/21 define a matriz de risco justamente para que as partes saibam, desde a assinatura do contrato, quem paga a conta se um imprevisto acontecer, evitando disputas posteriores.

O art. 103, § 5º, inciso II, da lei 14.133/21 já estabelece que, mesmo havendo matriz de risco atribuindo à contratada os riscos tributários, isso não afasta o direito ao reequilíbrio quando o motivo é "aumento ou redução, por legislação superveniente, dos tributos diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato", ou seja, a regra geral já dizia que aumento de tributo por lei nova é uma exceção expressa à renúncia ao reequilíbrio, independentemente do que a matriz de risco previa.

O ponto sensível está num detalhe mais fino porque depois da EC 132/23, a reforma tributária deixou de ser um evento hipotético e passou a ser um cronograma público e conhecido, e isso abriu espaço para o argumento de que contratos negociados a partir dali poderiam alocar especificamente à contratada o risco dessa reforma, já que um evento anunciado não seria mais, em tese, "legislação superveniente" imprevisível para os fins do art. 103. É essa tese que o art. 374, §2º, da LC 214/25 fecha, ao garantir o reequilíbrio mesmo quando a matriz de risco já previa expressamente que os impactos da própria reforma seriam suportados pela contratada.

Outrossim, é possível asseverar que em contratos de obras públicas a reforma altera algo ainda mais estrutural do que a alíquota, pois muda a própria unidade de medida do desequilíbrio, já que antes a apuração tributária de uma construtora era feita de forma unificada, pela contabilidade geral da empresa, de modo que, se a carga subisse, a demonstração podia se apoiar nos números consolidados do contratado, uma fotografia única da empresa como um todo.

Nesse sentido, o art. 270 da LC 214/25 rompe com essa lógica ao determinar que a apuração do IBS e da CBS seja feita separadamente para cada obra, tratada como centro de custo próprio, com cadastro individual, de modo que, depois da reforma, não existe mais "a carga tributária da construtora", mas a carga tributária de cada obra, isoladamente, com seus próprios créditos e insumos.

Na prática, isso significa que comprovar o desequilíbrio deixa de ser questão contábil genérica e passa a ser questão de rastreabilidade obra por obra, isto é, de quais créditos de IBS e CBS entraram naquele centro de custo específico, já que uma coisa é a construtora alegar, de forma ampla, que sua carga tributária aumentou, e outra, bem mais difícil de contestar ou de aceitar sem exame, é demonstrar isso obra por obra, com a segregação que a própria lei agora exige.

O que essa análise revela, em síntese, é que a reforma tributária transformou o reequilíbrio contratual de hipótese excepcional em processo massificado, ao mesmo tempo em que relativizou a própria promessa que sustenta a matriz de risco, a de que o que foi pactuado permanece valendo, como se a segurança jurídica de um contrato administrativo fosse sempre condicional, até que uma nova lei decida que não é mais.

Concebida para um procedimento célere e consensual, a norma deixou aos órgãos contratantes a tarefa de construir, na prática, o critério técnico que a lei não definiu, e é fiscalizando essas decisões, contrato a contrato, que os órgãos reguladores e os Tribunais de Contas vão pouco a pouco verificar algo mais antigo do que qualquer reforma tributária: Até onde vai a palavra empenhada pelo Estado.

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1 BRASIL. Lei Complementar 214, de 16 de janeiro de 2025. Regulamenta o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jan. 2025.

2 BRASIL. Lei 14.133, de 01 de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 jun. 2021.

3 ABRAHAM, Marcus; LANNES, Camila Thiebaut Bayer. Impactos da reforma tributária do consumo sobre o saneamento básico. Rio de Janeiro: FGV Justiça, 2024. Disponível em: https://justica.fgv.br/sites/default/files/2024-12/estudo_impactos_reforma_tributaria_consumo_saneamento.pdf. Acesso em: 12 jul. 2026.

4 Impacto da reforma tributária nas concessões de rodovias