A interpretação conforme da "autoaplicabilidade" no art 100, § 11, CF

Em 1/12/23, o Plenário do STF concluiu o julgamento de mérito da ADIn 7.047/DF, ajuizada pelo PDT - Partido Democrático Trabalhista contra a EC -Emenda Constitucional 113/21: A chamada "PEC dos Precatórios". Relatada pelo ministro Luiz Fux, a ação atacava o novo regime de pagamento de precatórios instituído em 2021, em plena pandemia de Covid-19, para abrir espaço fiscal ao chamado "teto de gastos".

Entre os pontos decididos, um detalhe textual, a expressão "com autoaplicabilidade para a união", inserida no § 11 do art. 100 da Constituição, acabou sendo reconhecida a interpretação conforme à Constituição.

1. Da PEC 23/21 (PEC dos Precatórios) à aprovação da EC 113/21

Em 2021, o governo federal enfrentava um problema concreto: o volume de precatórios a pagar naquele exercício (algo próximo de R$ 90 bilhões, segundo a exposição de motivos da própria proposta) ameaçava colidir com o limite de despesas primárias imposto pelo teto de gastos (EC 95/16), inviabilizando, segundo o Executivo, a continuidade de políticas públicas e o funcionamento da máquina pública - em plena crise sanitária da Covid-19.

Para resolver esse impasse, o Poder Executivo enviou ao Congresso a PEC - Proposta de Emenda à Constituição 23/21, que passou a ser conhecida como "PEC dos Precatórios", cujo ministro da Economia Paulo Guedes à época, com o objetivo principal de alterar a regra de pagamento das dívidas judiciais da união devido ao impacto orçamentário produzido pelas condenações oriundas de sentenças transitadas em julgado.

Segundo Paulo Guedes, com o intuito de evitar um colapso financeiro e da máquina pública diante do esvaziamento quase que completo dos recursos discricionários pelas despesas decorrentes de condenações em sentenças judiciais, sugeriu-se, à sua elevada consideração, dentre outras propostas, autorizar o encontro de contas dos valores de precatórios - e créditos judiciais - com aqueles devidos por pessoa jurídica de direito público interno, no caso, a união.

Concluída a tramitação no Congresso Nacional, a proposta foi promulgada em 8/12/21 como EC - emenda Constitucional 113/21, que entre outras alterações, deu-se nova redação ao art. 100, §§ 9º e 11, da CF, incluindo a "autoaplicabilidade à união" de pagamentos de créditos líquidos e certos.

2. A ADIn 7.047-DF e a constitucionalidade do § 11, art. 100, da CF

Em sessão virtual do STF, o Plenário, por maioria, declarou, dentre os julgamentos de mérito do pedido da ADIn 7.047, a "interpretação conforme" à Constituição ao art. 100, § 11, da CF, para excluir de seu texto a expressão "com autoaplicabilidade para a união".

Mas afinal, o que é "interpretação conforme"?

A "interpretação conforme" à Constituição é uma técnica de interpretação e controle de constitucionalidade utilizada pelo Poder Judiciário, que no caso da ADIn 7.047, foi o próprio STF, para preservar a validade de uma lei ou ato normativo que admite múltiplas interpretações, sendo que algumas delas seriam inconstitucionais e outras não.

Enfrentando a matéria, o STF entendeu pela constitucionalidade de toda a redação do art. 100, § 11 da Constituição Federal, ou seja, chancelou a possibilidade de um credor da união, titular de um precatório, utilizar este crédito para quitação de débitos contra a união, ao invés de recebê-lo em dinheiro.

A novidade da EC 113/21 foi tornar esse mecanismo imediatamente aplicável à união, independentemente de regulamentação por lei ordinária, daí a expressão "autoaplicabilidade". Ou seja, para os estados, o Distrito Federal e os municípios, o uso do § 11 continuava a depender de lei local; para a união, o direito nascia pronto, diretamente da Constituição.

Daí nasceu toda a discussão administrativa, orçamentária e judicial do termo "autoaplicabilidade".

a) Da discussão administrativa e orçamentária

O intuito da criação da PEC 23/21 era a possibilidade de encontro de contas para utilizar precatórios e créditos líquidos e certos de ações judiciais no abatimento de débitos fiscais da Administração Federal, a qual compete à própria união tomar as medidas normativas adequadas para o saneamento dos problemas apontados mediante as vias políticas e burocráticas que entender pertinentes.

Entretanto, no governo posterior (Governo Lula 2023-2026) ao originário (Governo Bolsonaro 2019-2022), por meio da STN - Secretaria do Tesouro Nacional e da PGFN (Nota Conjunta SEI 1/2023/STN/PGFN-MF), pediu ao STF que a compensação automática do § 11 fosse afastada, sob o argumento de que a autoaplicabilidade "subtraía do Tesouro o controle sobre o momento de execução de suas obrigações", tornando a disponibilidade financeira da união imprevisível e distorcendo as estatísticas oficiais de dívida e resultado fiscal, o que, segundo a nota técnica, comprometia a credibilidade das contas públicas em um momento no qual o "estoque de precatórios expedidos e não pagos" já rondava, segundo dados do próprio Tesouro citados nos autos, cerca de R$ 112 bilhões, dos quais aproximadamente R$ 65 bilhões em passivo vencido acumulado até o fim de 2023, com mais R$ 30 bilhões projetados para serem postergados em 2024 em razão do subteto de gastos - total aproximado de R$ 95 bilhões em valores represados no sistema.

Aqui nascia o confronto orçamentário, e não a ilegalidade do artigo 100 da CF.

b) Do julgamento da ADIn 7.047 pelo STF

O STF ao analisar o § 11 do art. 100 entendeu pela "interpretação conforme" do trecho "autoaplicabilidade da união", retirando do texto apenas o trecho que tornava a faculdade imediatamente exigível independentemente de lei.

O Relator, ministro Luiz Fux, sustentou que os §§ 9º e 11 do art. 100 eram "duas faces da mesma moeda": enquanto o § 9º impunha à Fazenda uma compensação automática às custas do credor, o § 11 dava liquidez ao crédito do cidadão em um cenário no qual o subteto de gastos dificultava o recebimento em dinheiro.

Reconhecida a inconstitucionalidade da compensação compulsória do § 9º e do próprio subteto de gastos (no ponto em que colidia com direitos fundamentais), o relator entendeu que a "autoaplicabilidade" do § 11 perdia seu "sustentáculo jurídico" e propôs a "interpretação conforme" para excluir a expressão do texto, ressalvando as compensações já efetivadas. Foi acompanhado, nesta parte, pela maioria do Colegiado.

Os ministros Luís Roberto Barroso (Presidente do STF à época), Edson Fachin e Cármen Lúcia acompanharam o voto do relator, inclusive quanto à interpretação conforme dada ao § 11. Já ministros Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes, apresentaram manifestações complementares, contudo, acompanharam também o relator em relação à interpretação conforme dada ao § 11.

Entretanto, com voto-vista, o ministro André Mendonça apresentou a divergência mais desenvolvida do julgamento, especificamente quanto ao § 11.

Seus principais argumentos foram:

i."Julgamento ‘extra petita’": Nem o PDT (nesta ADI), nem os demais legitimados na ADIn 7.064 (julgada na mesma sessão), pediram expressamente a invalidação do § 11 do art. 100. A tese da inconstitucionalidade da autoaplicabilidade apareceu apenas no segundo parecer da AGU - Advocacia-Geral da união, amparado em nota técnica da STN - Secretaria do Tesouro Nacional e da PGFN - Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Para Mendonça, não cabe ao AGU - cuja função constitucional é defender o ato impugnado (art. 103, § 3º, CF) - pleitear a nulidade de dispositivo que nem sequer foi impugnado, sob pena de descumprir seu múnus institucional.

ii.Inexistência de paralelismo entre os §§ 9º e 11: Ao contrário do relator, Mendonça sustentou que a faculdade de compensação do § 11 tem histórico próprio e autônomo, remonta à EC 30/00 (art. 78 do ADCT) e à EC 62/09, sendo compatível com a jurisprudência do próprio STF (cita a ADIn 2.851/RO, que validou compensação de precatórios com débitos tributários). Destacou, ainda, que o § 11, na redação da EC 62/09, sequer foi impugnado nas ADIs 4.357 e 4.425.

iii.Autonomia entre o § 11 e o art. 107-A do ADCT: Para o ministro, não haveria relação de dependência necessária entre a autoaplicabilidade do § 11 e o regime transitório de subteto criado pela EC 114/21 (que, aliás, não foi impugnado nesta ação).

iv.Deferência ao Poder Constituinte Reformador: Mendonça argumentou que competiria à própria união, por via legislativa, sanar eventuais problemas de previsibilidade orçamentária apontados pela STN, e não ao judiciário substituir-se ao Congresso em matéria de política fiscal, sob risco de incorrer no que chamou de "paternalismo judicial".

Por essas razões, André Mendonça votou pela manutenção integral do texto do § 11, inclusive da expressão "com autoaplicabilidade para a união", divergindo do relator nesse ponto específico.

Assim, do julgamento da ADIn 7.047, o tribunal, por maioria, converteu o julgamento da medida cautelar em julgamento de mérito e conheceu da ação direta para julgá-la parcialmente procedente e declarar a inconstitucionalidade do § 9º no art. 100 da Constituição Federal, § 5º no art. 101 do ADCT, [...] bem como dar "interpretação conforme" a Constituição ao art. 100, § 11, da Constituição, com redação da EC 113/21, para excluir a expressão 'com autoaplicabilidade para a união' em seu texto.

Desse modo, não há de se falar em inconstitucionalidade da "autoaplicabilidade", seja por não haver ilegalidade constitucional, seja por qualquer outro termo legal. O termo foi retirado unicamente por questão orçamentária, que, segundo o ministro André Mendonça, nunca deveria ter sido retirado por não ter sido pedido na ação originária da ADIn 7.047/DF.

3. Os efeitos práticos após a decisão (2023 em diante)

Lei 13.988/2020 - lei do "Contribuinte Legal" (transação tributária federal)

A redação original de 2020 não trazia expressamente o uso de precatórios para compensação/amortização de dívida tributária. Essa previsão só entrou depois, e é isso que costuma gerar confusão no mercado.

Onde consta, artigo por artigo

Art. 11, III (texto original, 2020) - trata de garantias, não de compensação direta:

"o oferecimento, a substituição ou a alienação de garantias e de constrições."

O §6º do art. 11 (também original) já mencionava a possibilidade de aceitar como garantia "créditos líquidos e certos do contribuinte em desfavor da união reconhecidos em decisão transitada em julgado" - mas isso é garantia, não quitação/amortização.

Art. 11, V foi incluído pela lei 14.375/22, não pela redação original de 2020:

"V - o uso de precatórios ou de direito creditório com sentença de valor transitada em julgado para amortização de dívida tributária principal, multa e juros."

Isto é: a possibilidade explícita de usar precatório/crédito transitado em julgado para amortizar dívida tributária (principal, multa, juros) só passou a existir com a alteração de 2022 - é um erro comum (que aparece bastante em material de mercado) atribuir isso à redação original da lei 13.988/20.

§1º do art. 11 (também na redação dada pela lei 14.375/22) permite combinar essa modalidade com as demais (descontos, prazos, garantias) no equacionamento de créditos inscritos em dívida ativa da união

Regulamentação operacional

A norma legal é genérica; quem detalha o procedimento é a portaria PGFN/RFB 6.757/22 (arts. 78-79), que estabelece:

- Art. 78: O devedor pode usar créditos líquidos e certos transitados em julgado ou precatórios (próprios ou de terceiros) para amortizar/liquidar o saldo transacionado.

- Art. 79: Exige (I) transação formalizada (adesão ou individual), (II) cessão fiduciária do direito creditório à união via Escritura Pública registrada em RTD, (III) petição no processo de origem informando a cessão, (IV) decisão judicial que homologa + ofício requisitório, (V) certidão de objeto e pé comprovando ausência de cessão a terceiros (ou identificação completa da cadeia, se de terceiros).

Isso reforça exatamente o ponto do encontro de contas: a via legal e regulamentar hoje operante para o encontro de contas não é uma leitura direta e autoaplicável do art. 100, §11, CF - é o procedimento de transação tributária da lei 13.988/20 (com a modalidade de precatório só existindo desde a lei 14.375/22) combinado com a portaria 6.757/22. Ou seja, há duas camadas de regulamentação infraconstitucional que precisam estar presentes simultaneamente para o crédito ser efetivamente utilizável: (1) a lei que autoriza a modalidade (13.988/20 + 14.375/22) e (2) a portaria que desenha o rito (6.757/22) - o que é coerente com a exigência da ADIn 7047 de que a compensação do §11 dependa de lei regulamentadora do ente devedor, já que a autoaplicabilidade direta foi afastada.

A exclusão da expressão "com autoaplicabilidade para a união" gerou repercussões no mercado de cessão de precatórios e de créditos judiciais, porém, não pela a retirada do texto constitucional, mas sim, consolidou-se de que a Administração Pública e o Fisco estabelecessem requisitos procedimentais para o exercício do encontro de contas, e é por depender da união e do Fisco que gera a preocupação, pois, naturalmente, tais entidades não possuem interesse em criar ferramentas legislativas que possam reduzir a arrecadação imediata.

Por outro lado, a portaria PGFN 10.826/22, que disciplinava o uso de precatórios e créditos judicias para quitação de débitos inscritos em dívida ativa da união, teve sua aplicabilidade questionada por algumas unidades da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, gerando incerteza para credores e cessionários de precatórios, que embora a própria PGFN tenha posteriormente esclarecido, em nota, que a retirada da autoaplicabilidade não impactaria os fluxos administrativamente.

Independentemente do desfecho específico do § 11, o julgamento conjunto das ADIs 7.047 e 7.064 teve impacto orçamentário direto e contínuo nos anos seguintes. Segundo relatórios de avaliação de cumprimento de metas fiscais do Tesouro Nacional, o subteto de precatórios decorrente dessas ações somou pagamentos da ordem de R$ 53,6 bilhões entre janeiro e abril de 2026, dentro de uma previsão anual de aproximadamente R$ 57,8 bilhões para o exercício.

A emenda Constitucional 136/25 posteriormente excluiu as despesas com precatórios e requisições de pequeno valor (RPV) da união do limite individualizado de despesas do Poder Executivo, instituindo um regime de transição para a reincorporação gradual dessas despesas ao cômputo da meta fiscal a partir de 2027, a qual evidencia que o problema estrutural do estoque de precatórios federais, que a "PEC dos Precatórios" tentou resolver em 2021, permaneceu no centro do debate fiscal brasileiro anos depois do julgamento da ADIn 7.047.

4. Conclusão

A trajetória do art. 100, § 11, da Constituição Federal, desde a PEC 23/21 à promulgação da EC 113/21, até a interpretação conforme dada pelo STF na ADIn 7.047, ilustra bem a tensão permanente entre a busca de espaço fiscal pelo Poder Executivo e os limites constitucionais ao tratamento dos credores da Fazenda Pública.

A retirada da expressão "com autoaplicabilidade para a união" não aboliu o direito de encontro de contas previsto no dispositivo, mas devolveu à união a exigência de regulamentação legal já aplicável aos demais entes federativos, decisão que, embora tomada por ampla maioria, não foi unânime, tendo o ministro André Mendonça sustentado, em voto-vista detalhado, que o STF teria decidido além do que foi pedido e desconsiderado a autonomia histórica do § 11 em relação ao restante do regime de precatórios instituído pela EC 113/21.

Diante disso, o encontro de contas previsto no art. 100, §11, da CF possui fundamento diretamente constitucional, não decorrendo da legislação tributária ordinária, que faz com que a inércia da união não poderá afetar o direito dos contribuintes, pois a inexistência de procedimento administrativo específico para operacionalização do encontro de contas perante a Administração Tributária gera uma lacuna normativa, que na ausência de norma infralegal, a autoridade competente deverá utilizar sucessivamente a analogia, de acordo com a LINDB, como também o próprio CTN no art. 108, inciso I.

Mas o assunto vai além dos riscos orçamentários, como afirmado pela STN e a PGFN. Em 27/06/26, a Administração Tributária arrecadou R$ 2.000.000.000.000,00, dois trilhões de reais, em apenas 6 meses de 2026, que, segundo a Associação Comercial de São Paulo, ACSP, essa arrecadação é uma combinação de atividade econômica, inflação e aumento da base tributária.

Então, como a autoaplicabilidade do encontro de contas no art. 100, § 11, da CF traria um risco para o planejamento orçamentário brasileiro, se a arrecadação brasileira em apenas no primeiro semestre de 2026 é 20 vezes maior que o valor dos precatórios e créditos judiciais de direito justificados pelo STN e PGFN?

O assunto se prolonga nos debates jurídicos e fiscais até os dias atuais, mas a certeza é clara quanto a constitucionalidade do artigo 100, § 11, da CF, e o direito dos contribuintes em utilizar precatórios e créditos líquidos e certos para abatimento de débitos fiscais perante o Fisco.

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Inteiro teor do acórdão da ADI 7.047/DF (STF, Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 30/11/2023, publicado em 18/12/2023);

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 30 ed. São Paulo: Saraiva. 2026.

Encontro de contas e compensação tributária: Uma aproximação analógica. https://www.migalhas.com.br/depeso/458501/encontro-de-contas-e-compensacao-tributaria-uma-aproximacao-analogica.

Pela primeira vez, Brasil baterá R$ 2 tri em impostos no primeiro semestre. https://veja.abril.com.br/coluna/radar-economico/pela-primeira-vez-brasil-batera-r-2-tri-em-impostos-no-primeiro-semestre/.